绩效管理论文：资产绩效管理模式思索
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本文作者：包文忠、梁晓英、贝珏、张凌伟 单位：江苏省常州市财政局课题
常州行政事业国有资产管理情况
印发《常州市市级行政事业单位国有资产处置管理暂行办法》，从处置范围、处置方式、处置审批、处置收入管理等全方位、多角度严控国有资产处置行为，实现资产处置“四统一”，即统一的国有资产处置审批表式，所有资产处置均需填报《常州市市级行政事业单位国有资产处置审批表》；统一的资产处置流程，形成了单位申报、主管部门审核、财政业务处室复核、资产管理处审批的处置程序；统一的报废资产交易平台，报废资产均委托常州市产权交易所挂牌交易；统一的处置收入收缴方式，资产处置收入纳入政府非税收入，实行“收支两条线管理”。出台《关于明确常州市市级行政事业单位固定资产使用年限的通知》，严格控制资产报废报损行为，充分发挥资产效益，实现国有资产绩效最大化。2011年度累计审批处置各类固定资产账面原值14103.29万元。
按照“统一平台、纵横联网”的目标，构建“江苏省常州市行政事业单位国有资产管理信息系统”，除涉及国家安全和机密的资产外，所有市级行政事业单位资产均纳入系统管理，实行数据库实时更新，资产购置及时登入系统，资产处置纸质表、信息系统“双轨制”运行，形成日常监控、定时检查、年底对账机制，实行国有资产动态、规范、有序管理。
制定《常州市市级行政事业单位电子废物处置管理暂行办法》，按照“统一回收、专业处置”的原则处置电子废物。经批准同意处置的计算机、打印机、传真机、复印机、投影仪等电子废物，依据保密要求先行拆除涉密存储载体交保密局，后按季统一由市产权交易所回收，再委托列入环境保护行政主管部门名录的定点电子废物拆解利用单位专业处置利用，防止电子废物对环境造成污染，维护生态安全。2011年度共计处置电子废物4888件，账面原值3539.83万元。
市财政联合市公安、房管、国土、工商等部门出台了《关于加强市级行政事业单位国有资产产权变动管理的通知》，明确市财政部门负责市级行政事业单位房屋、车辆等固定资产的监督管理，公安、房管、国土、工商等部门配合做好国有资产产权变动管理工作，形成国有产权变动分工明确，齐抓共管良好局面，从根本上杜绝了单位未经财政审批自行处置不动产、机动车辆的行为，保证了国有资产的安全完整。2011年度共计处置土地房屋7件次，面积10.01万平方米，车辆67辆，账面原值1471.06万元。
市财政联合市监察部门于2009年印发了《常州市市级行政事业单位国有资产出租出借管理暂行办法》，形成“明确管理范围、合理设计流程、规范操作交易、按季申报审批、强化收益监管”的操作模式，扭转了一贯以来的单位自行出租造成的随意性大，管理混乱，合同不规范，租期过长的局面，迈上规范行政事业单位经营性国有资产管理的新台阶，确保国有资产管理公开透明，实现国有资产最大收益。2010、2011两年累计成功招租692项，实现年租金成交总额4169.88万元，与原租金收入相比净增1070.18万元，增长率高达34.53%，效果明显，成绩显著。
以政府规范性文件形式《常州市市级事业单位对外投资管理暂行办法》，严格控制和规范市级事业单位对外投资行为，建立科学的对外投资风险约束机制，做到资金来源不符合规定的不予审批，申报资料不符合要求的不予审批，原有投资项目无收益的不予审批。2011年度累计批复同意事业单位对外投资8项，投资总额11692万元。
针对陈列品类国有资产普遍存在价值难以估量，管理无序的现状，出台《关于加强常州市市级行政事业单位陈列品管理的通知》，从职责分工、入账价值、日常管理要求、出租出借、处置审批等五个方面规范陈列品类国有资产管理，逐步形成分工明确、全程监控、有序管理的机制，确保陈列品类国有资产的安全完整。
资产管理亟需完善的方向
虽然我市制定了资产使用管理、资产处置管理等有关制度，但在资产配置、产权登记、产权界定、收益管理、资产统计报告等方面还存在空白。
目前行政事业单位在资产配置环节一定程度上存在随意配置、重复配置、盲目配置的现象为充分提高资产使用绩效，规范国有资产配置行为，需建立多层次、广覆盖的资产配置标准体系。
行政、事业单位国有资产实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制，财政代表政府负责各行政事业单位国有资产的综合管理。目前在使用监管方面尚需加强。一是针对历史原因形成的部分行政事业单位超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产未建立调剂、处置制度；二是对事业单位对外投资设立企业的国有资产产权登记、资产处置、收益等管理需要进一步强化。
资产管理信息系统虽已初步建立，实现了资产管理手段的更新，但是与资产管理最新要求尚有差距，需进一步完善。一是资产管理信息系统与预算管理信息系统、政府采购信息系统暂未有效衔接。二是资产管理购置、使用、处置分析预警功能未得到有效落实。三是资产管理信息系统数据分类汇总统计功能尚不健全。四是系统数据完整性有待加强，信息不详、价值出入、类别归属不准等问题尚有存在。五是需进一步开发资产配置预算等相关功能。
针对国有资产面广量大的情况，资产管理的难度十分巨大。要提高资产使用效益，实现最大限度的保值增值，引入先进手段、开展绩效评价必不可少。而目前该手段的缺失，难以准确评价各单位占有、使用资产的效益，难以明确区分各单位资产存量过多或者不足，难以确定个别单位特殊性资产是否真正需要配备。
资产使用的绩效管理有关建议
1.资产购置定目标，严把资产管理“入口关”。加强资产管理与预算管理的结合是资产管理后续的发展方向，是实现资产管理由事中、事后向事前移动的基础和保证。要依托绩效管理与预算管理结合的经验，实现资产管理与预算管理的有机结合，形成目标导向、绩效优先的资产配置新机制。
（1）构建科学合理的资产配置标准体系。以满足单位运行和发展需要为出发点，根据单位人员编制、性质和财力情况，分行业、分类别确定各类资产配置的数量、价值、使用年限、性能参数等指标，优化资源配置，解决各单位资产配置苦乐不均的现象，提高资产配置绩效。在实现路径上，按照“先易后难、有点及面、由通用到专用”的原则，在部分行业、个别单位先行试点，积累经验，逐步推开，最终实现配置标准全覆盖。
（2）形成目标导向的资产预算编制制度。各预算单位编制资产购置预算时，需以单位资产存量为基础，以资产配置标准为约束，结合单位运行、发展需求，拟定年度各类资产处置、更新、配置计划，编制资产分配、使用管理报告，明确资产年度使用目标，确保单位资产既不投入过多导致闲置，也不投入过少影响正常工作开展，提高资产使用绩效。
（3）建立规范高效的预算执行监控体系。在预算执行、资产采购中，严格按照编制的预算执行，对于超标准、超预算的资产购置，一律不予满足；若由于工作任务等的变化，确实有需要的，由单位提出申请，财政部门审核审批后准予采购，杜绝超编、超标准配置资产的现象发生。
2.资产使用重绩效，形成资产管理“使用关”。资产使用管理是资产管理的中心环节，是提高资产管理整体绩效的关键要素。首先，注重调查摸底。资产管理部门依托资产管理信息系统，对各单位占有、使用的资产进行清查，充分掌握行政事业单位资产存量及使用情况。其次，打造调剂共用平台。对于各单位闲置或较少使用资产，先行调剂或与其他单位共用，后考虑出租出借、对外投资或者处置，确保物尽其用。再次，加强经营性资产管理。一是强化出租出借管理，进一步完善财政部门、产权交易所公开招租操作流程，加强宣传、通报结果，实现闲置国有资产能租尽租，资产效益最大化。二是加强事业单位对外投资管理，继续严格投资审批，不断强化产权登记、资产处置管理、投资收益管理，确保国有资产安全完整和保值增值。最后，做好监督检查工作。一是运用资产管理信息系统对各单位资产实时监控；二是形成资产定期统计报告制度；三是实行单位内部总结，主管部门监督、财政监督检查相结合，日常监督与突击性监督相结合的监督检查机制，结合单位预算制定目标，及时收集信息，纠正购置、使用中的偏差，确保使用绩效。
3.资产处置要监控，紧守资产管理“出口关”。行政事业单位国有资产的处置，是指行政事业单位国有资产产权转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、置换、报损、报废等。加强资产处置管理，需要：（1）以现有资产处置制度为基础，不断优化处置流程，严格审批手续，畅通处置渠道，强化公开竞价制度，实现资产处置“有规范、全透明、高效率、好效益”运行。（2）针对各单位历史原因形成报损资产较多的情况，研究制定报损资产审批程序，联合监察等部门开展报损资产专项清理，确保各单位账实相符，做到资产有实物，绩效可评价。
4.资产评价重实效，搭建资产管理“评价关”。绩效评价是实现以绩效理念加强资产管理的核心环节，绩效评价是否有效果是绩效理念在资产管理中得到运用和发挥效益的关键。资产管理的绩效评价，应从资产的取得是否合规、资产的使用是否充分有效、预期的目标是否实现、有无资产闲置情况、资产的处置是否符合要求等几个方面出发，通过构建科学合理的指标体系，细化量化评价指标、目标、标准值，采取单位自评和财政重点评价相结合的方式，从而促进资产占有单位合理利用资产，降低管理成本，实现资产的合理流动和优化配置，提高资产使用和管理绩效。
5.评价结果需运用，突出绩效管理“运用关”。逐步建立一套与预算管理相结合，运用多样化的评价结果运用机制。一是建立评价结果定期通报制度。财政部门将单位资产管理评价结果及时向单位通报，定期或不定期向政府和人大汇报，为领导决策提供参考依据。二是研究评价结果公开制度。财政部门将评价结果在一定范围内公开制度，促进各单位相互比较借鉴，促进资产管理总体水平的提高。三是研究落实奖惩问责制度。将资产管理评价结果作为批复单位资产预算的参考依据，奖优惩劣，不断提高资产占有单位加强管理的积极性和自觉性，形成资产管理重绩效的良好氛围。