论行政事业单位国有资产管理机制

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一、我市行政事业单位国有资产管理中存在的问题：

（一）资产价值管理层面的问题

1、资产计量方法对资产价值反映不够客观科学

新《会计制度》颁布后，对事业单位资产的计量更为准确客观，但行政单位仍沿用原《会计制度》对资产的计量方法，如行政单位的固定资产仍用原值反映且不需计提折旧，这样容易虚增固定资产价值。比如某行政单位报废一批十年前购置的办公家具，原值总计为35万元，（此原值为十年前的价值），按正规程序报废处置后，拍卖回收值为2万元，若只从35万元跌到2万元这简单的数值比较来评价这项资产处置结果，你也许觉很亏、成效很差；但你若按十年计提折旧的方法计算一下，回收值2万元，相当于残值率为5.71%，就很快可判断出该项资产处置结果是比较公正合理的。还如房产类的资产，经济发达地区、地段好的地方房产市价猛升，甚至在房产原值上翻了好几倍，如果仍用房产原值计量资产价值，就不能准确反映国有资产价值。另外，还有行政单位无形资产仍按原《会计制度》规定采用一次摊销，但对摊销时间和方法没有作详细规定，使得在现实生活中无法可依，而且一次摊销法也不够科学，过早摊销易形成账外资产而疏于监管、或等使用寿命结束时摊销又使单位对已消耗的资金不能及时获得补充而影响单位的正常运行等。所以行政单位仍按原《会计制度》对资产的计量方法是不够客观科学的，使资产信息失真，甚至产生误导，变得毫无参考价值。

2、基建账“游离”会计“大账”影响资产信息的完整性

虽然新《会计制度》已对事业单位作出将基建数据并入会计“大账”的规定，但行政单位仍按原《会计制度》不用合并基建数据，使基建账继续长期“游离”会计“大账”，容易造成资产信息不完整。由于基建账很多涉及到的在建工程待其完工结算后是要转成固定资产的，但行政事业单位基建账是独立的一套账，与单位会计“大账”是分开的，这样基建账容易被误将其与单位会计“大账”撇开甚至将其遗忘。甚至有些单位的基建和财务是由不同的两个部门负责，由于部门之间缺乏沟通以致长久未设立基建账。这样就导致资产信息统计不全面，从而形成账外资产以致无法得到监管。如我市近期对行政单位的审计工作中，就发现有不少行政事业单位有基建项目却一直没有建立基建账，这是部门间缺乏沟通所致。还如笔者所负责的某个行政单位在一次资产自查发现有两部车辆有实物存在，却在历年的财务账中查不到有相关的票据资料，账实不符，耗费了很长时间都无结果，原本正准备申请资产盘盈处理，却偶然在一次与基建负责人员的交谈中醒悟，原来两部车是在基建账上，终于水落石出。基建账与会计“大账”的脱节在很大程度上给资产管理工作带来了困难与不便，甚至可能会造成工作的失误。

（二）资产实物管理层面的问题

1、制度不完善，基础管理薄弱，管理人员综合素质普遍不高，存在资产流失问题

行政事业单位的非经营性国有资产主要资金来源是财政拨款，不计成本、不管盈亏，长期以来对国有资产管理缺乏重视和缺乏有效的宣传指导，对资产管理人员综合素质要求不高，且没有建立和健全规范的资产管理制度，对资产的入库、领用、库存和报废等缺乏系统管理和有效监督，导致资产使用随意性大、过度损耗和提前报废等现象，造成单位资产账实不符、“家底”不清、管理混乱。长此以往，恶性循环，以致人为因素造成的资产流失情形较为普遍，比如有些资产使用人对国有资产的所有权缺乏认识，随意擅自处理报废资产；还有些资产管理人员思想觉悟不高，侵吞、挪用国有资产现象也普遍存在。

2、产权模糊，体制不顺，职责不明确

在现实中，行政事业单位对国有资产产权国家所有的意识淡薄，存在偏差，而且部分行政事业单位占有、使用的国有土地、房屋原始资料凭证丢失或不齐全，没有及时办理所有权登记或或不办所有权登记。以上情形导致产权归属不清，产生多头管理、职能交叉、分工不明确、资产分散，使得监管权力的交叉重叠与缺位并存，当资产运行中出现问题了、造成损失时，却无人对资产负责。譬如政府某些早期房产由于历史遗留问题，至今无法办理产权，以致无法确认责职权限，成为账外资产。在这种情况下，资产管理层面出现违规操作之类的情形也不易进行监督控制及职责处罚。

3、资产配置不合理，使用效率低

行政事业单位购置资产除主要由财政拨款外，还有其他多元化资金来源，国有资产取得的无偿性，导致了各单位出现对资产重购置轻管理的情形，在管理上对经济效益和使用效益缺乏重视，忽视了对资产的合理配置；另方面，本地虽然有对国有资产配置和定额的标准，但只是依靠行政手段配置，缺乏严格有效的执行体制，在资产配置方面仍存在差距。长期以来造成了国有资产随意购置和重复购置现象普遍，各单位资产占用不合理，资产配置不公平，闲置的资产缺乏调度途径和手段，流动性差，到期报废，无法得到合理有效的使用，增加了政府行政成本。比如通常在单位领导离任、换届等情况下，需重新更新配置新上任领导班子的办公设备等，假如在短期内该单位领导人事更换频繁，而闲置的旧办公设备无法有效地得到再使用，就造成资产浪费，使用效率严重降低；还如位公务车配置和使用也是存在不合理现象，有些人员编制少的单位按规定公务车配置相对也少，但公务车主要用于领导，机动的就更少，天天要跑腿公干的办事员却无法分配到机动车而只得打的或租车，这无疑增加了行政成本，我市公车改革势在必行。

4、缺乏科学的国有资产管理体系

国有资产管理的资产实物管理和价值管理通常是由财务部门与行政部门分别负责，但两部门往往对资产关注的侧重点不同，对某些细节的理解不一致，但各自为政，缺乏能有效沟通的一个组织和体制，以致常出现管理不衔接，产生矛盾冲突，这种多重管理和管理脱节的利益冲突就会影响资产管理工作的顺利进行，造成管理效率低，甚至有可能导致国有资产流失。比如，一个单位的房产管理部门不及时、不主动给财务部门提供新办理产权的房产资料、车辆管理部门不向财务提供车辆报废处置资料等，财务无法及时得知相关资产的入账或冲账，无法及时更新资产情况。因此部门之间配合不好，容易造成资产账实不符，使国有资产的真实、完整性无法得到有效保证。

5、预算管理不到位

资产管理与预算管理相结合是我国行政事业单位国有资产管理的重要原则之一，但在现行国有资产管理体制下，就我市而言，虽然每年都在预先作好预算编制，但预算管理仍未能有效发挥作用。第一，各行政事业单位预算并未涵盖所有收支事项，追加项目多，随意性较大，使绩效考评制度流于形式，而且无相应的外部监督评价机制来监管，使资产管理得不到有效实施；第二，我市行政事业单位对国有资产重视不够，缺乏复合型的高层次人才，无法通过市场环境与单位实际相结合来制定科学的预算方案，以指导资产合理配置、使用和处置等一系列资产管理工作的有效运行；第三，预算中财务会计工作无法达到预算水平，制约预算编制，目前我市行政事业单位也存在基础会计工作不够扎实的情况，由于历史遗留问题造成的账实不符、账账不符情形，在清产核资中也难以查清，财务工作未达到预算管理要求的水平，以致无法取得准确的存量资产信息，制约了预算的合理编制，也应限制了部门预算的执行。

二、完善我市行政事业单位国有资产管理的一些思路与建议

（一）推行资产价值的科学合理化计量

新《会计制度》的推行，事业单位对资产的价值计量更趋合理化改进。笔者认为，行政单位也应朝这个方向改革，如对固定资产应更客观合理的反映其原值和应计提折旧、无形资产也应引进分期摊销法计量、基建账应合并会计“大账”等等，同时，笔者认为对某些受市场影响较大的资产价值的应定期进行评估来更新其价值等。我市作为改革的先行者，应加快步伐，推行更科学合理的方法对国有资产价值进行计量，使之更能适应市场环境，这样才能为政府和人民提供更加可靠完整、更有参考价值的国有资产信息，才能更有效对行政单位国有资产进行管理。

（二）加强行政事业单位国有资产管理的法制建设

针对行政事业单位国有资产基础管理薄弱状况，虽然我市已把国有资产管理纳入法制轨道，并在不断完善国有资产管理办法的相关制度，但建立和健全国有资产管理制度体系是一项复杂的系统工程。我市还应加大国有资产法制化建设力度，增强对行政事业单位国有资产的法制宣传力度，加强各单位资产基础管理工作的建设，帮助管理人员树立正确的资产管理理念和理财意识，提升对国有资产的重视程度。及时规范、完善和更新从政府到各单位内部的国有资产管理法规和制度，做到有法可依，执法必严，同时要多开展社会调研，结合实务做出明确规定，为行政事业单位开展国有资产管理工作提供参考依据。

（三）强化国有资产监督管理和约束机制

第一，要明确国有资产产权归属，分清职责权限，完善我市国有资产监督管理，使用资产管理制度来指导各单位日常的国有资产管理工作。第二，引进行政事业单位内部控制制度，建立科学严密的内部控制制度，设计科学的指标考核体系，做到与时俱进，从资产的购置使用到报废各个系统环节进行既全方位又有侧重点的管理和监督检查，并做好内部控制评价和内部控制审计，对违法违规行为进行严惩。第三，加强内部和外部审计机构对行政事业单位国有资产的审计和监督，坚持定期审计和不定期考核相结合，贯穿资产管理的事前、事中、事后全过程，发现存在问题，找出原因，并及时处理，保证国有资产的安全和完整性。

（四）建立和完善行政事业单位国有资产管理体系。

财政部门是负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，各主管部门负责国有资产实施监管，各行政事业单位负责对所占有使用资产的具体管理，还有审计部门负责对资产管理进行审核鉴定，等等。为提高国有资产管理效率，笔者认为所有的这些政府部门应该形成一个能有效负责行政事业单位国有资产的管理体系，既明确责任，又能相互有效结合，同时应尽快明确产权关系，杜绝多头管理和无人管理的两个极端的弊病，便于各单位进行整个国有资产管理过程的有效运行。各单位内部也需要建立一个国有资产管理体系，明确各自责任，协调内部国有资产管理相关职能部门之间的工作，处理好不同部门的利益关系，财务部门做好资上产账务登记，使其会计业务能准确反映资产情况，为管理和使用部门提供有参考价值的会计信息，使财务部门与资产管理和使用部门有效联动、有效结合，对资产进行全面把握和控制，不断调整和改进并优化行政事业单位国有资产管理方法，使国有资产管理体系得到有效运作。

（五）加强行政事业单位国有资产有效整合，提高使用效率

资产配置不合理等因素会使行政成本增加，一方面就需要建立科学合理的资产配置制度，并加强国有资产配置和定额标准的执行力度；另一方面要促进资产整合，建立资源共享平台，调动各资源占有单位积极参与资源共享。同时，还需建立财务管理关联运营机制，实行会计信息化联网管理，对资产定期清查，及时反映资产的实际运行状态，对闲置资产或弃用资产作出及时处理，提高国有资产使用效率。如通过整合科研、教育、文体等公共科技资源、整合各单位公务车资源等，既可为各行政事业单位之间使用，又可为社会公共所用，既促进公共资源的开发，又激活了存量资产，实现资产管理与与资金管理的有效结合，有效提高资产使用率。

（六）形成持续动态的资产清查机制，加强国有资产预算管理

预算管理与持续动态的资产清查机制相结合是实现现代财政管理科学化、精细化的客观因素。首先要加强预算执行的科学分析和控制，完善预算执行与绩效评价制度，使之与绩效管理相结合。其次，预算安排是控制增量的关键，要处理好存量资产与增量预算之间的关系，制定合理的预算指标和开支标准，并严格执行，对经费追加严格审批。再次，还需要配备高素质的预算管理人才，不断进行知识更新和理论学习。实行持续动态的资产清查机制，将其作为长期性的资产管理制度，不仅能提高资产管理人员对资产清查的认识，还能为预算管理提供资产信息。要得到有效的资产信息还必须将每次清查后的整改方案落到实处，对历史遗留问题须尽快查清解决，并监督清查后续执行情况，提高清查结果的执行力度。

（七）强化领导责任，建立国有资产使用权管理责任人问责制

在行政事业单位内部要强化领导责任，推行国有资产使用权管理责任人问责制，明确对资产使用和管理人员的具体职责，做到各尽其职，各负其责，责任到人，领导和组织实施到位，协调配合有序。领导要充分认识资产管理的重要性，并高度重视和支持资产管理工作，完善资产使用和管理人员责任制，明确两者之间的职责与奖惩标准，把国有资产管理的有效程序与资产责任人的工作业绩挂钩，并纳入单位绩效考评的重要指标之一，引起层层重视、层层把关，以保证国有资产管理的有效实施，防止国有资产流失，维护国有资产权益。

（八）加强行政事业单位国有资产管理人员的职业教育和信息化人才队伍的建设

国有资产管理效果的好坏除了制度、体制等方面的完善外，在很大程度上还取决于管理人员的素质，这是个被普遍忽视的问题。行政事业单位国有资产管理的重要性决定了对其管人才建设的重要性。现代国有资产管理需要有较高的专业水平且能适应现代化管理的信息化人才，同时还应具备较高的职业道德素质。因此，加强国有资产管理人员的职业修养和进行信息化人才的培养对今后完善我市行政事业单位国有资产管理具有重要意义，只有不断提高国有资产管理人员的整体素质，才能保证行政事业单位国有资产管理工作得到有效的运作。

作者：林婷 单位：深圳市机关事务管理局