农业节水工程项目资产管理研究

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我国是世界上13个贫水国之一，而且水资源区域分布不平衡，在可利用水资源有限的情况下，农业灌溉用水比例过高一直是制约经济发展和环境治理的一个瓶颈，为提高水资源利用率，我国农业节水灌溉建设迅速发展，已经形成了大规模的节水工程项目资产，为了客观、科学评价农业节水项目资产管理绩效水平，需要从节水实践管理的角度，对项目资产的绩效做出正确的评价。

1评价体系的设计思路

总体思路是在确定评价目标的基础上，以农业节水工灌溉工程为评价对象，通过构建绩效评价指标体系，在定性分析的基础上运用定量的方法构建评价模型，结合财务管理学、项目评估、计量经济等相关知识进行综合评价。因此，指标体系设计必须可以量化，而且尽可能达到货币化的量化程度。

2评价目标

绩效评价总体目标是确定农业节水灌溉项目工程的发展水平及其投入产出效果。具体目标是为了检验农业高效节水项目建成运行后的资产管理绩效，包括资产利用效率的高低，项目资产运行是否具有可持续性，综合效益。对农业节水灌溉工程的运行情况、运行效果进行多年系统的动态跟踪调查、统计和测定，掌握农业节水灌溉工程可持续运行情况各方面的信息，从而对农业节水灌溉工程做出运行质量的客观综合评价，促进农业节水灌溉工程的规范和最优化运行，实现可持续运行。

3评价原则及评价准则

3．1评价原则

本着保证评价结果的客观性和可行性的宗旨，指标体系设计过程中遵循以下原则：

（1）科学性原则。建立和完善农业节水项目资产管理评价指标及体系，必须全面、科学地反映农业节水项目资产管理模式的综合发展能力及变化趋势。在设计评价指标时，一方面要符合经济学、管理学、系统评价理论和统计数学原理要求；另一方面指标概念必须正确，含义清晰。同时评价指标及体系的大小必须适宜，如果指标体系过大，层次过多，指标过细，势必将评价者的注意力引到细小的问题上；如果指标体系过小，又不能全面真实准确地反映农业节水项目资产管理模式的发展能力。

（2）目的性原则。指标体系应能反映评价目的的要求，具有针对性强的特点。本文的绩效评价目的是要达到测算节水灌溉工程资产绩效的综合效果，因此在指标体系设计过程中必须围绕中心目标，在设计各层次的指标时应具有明确的指向性。

（3）定量指标和定性指标相结合原则。反映农业节水项目资产的效果指标，可以用数量来表征的，尽可能用比率指标和货币化指标。如果不能数量化的指标，确实要纳入指标体系的，可以作为定量评价结果的判断性指标。因此，要将定量指标和定性指标结合起来，构成较为完善的评价指标体系，才能使综合评价更客观、更真实。

（4）可计量性原则。指标体系所选择的指标，尽可能是可以计量的，品质属于特征的标志由于难以科学量化应尽可能少。本研究注重实用性，因此设计评价指标时以可量化指标为主，并且指标体系整体具备可衡量性。

（5）系统性原则。影响农业节水项目资产绩效的因素很多，对它的评价不能只考虑某一单项因素，必须采用系统设计、系统评价的原则，才能正确反映农业节水项目资产各个方面对农业经济的贡献程度，全面客观地评估农业节水项目资产。

（5）代表性与简洁性相结合的原则。农业节水灌溉项目工程的资产形式的特征具有多面性，在设计指标时不可能面面俱到，只需考虑有代表性、能体现事后效果的指标，即选择具有能反映评价对象本质特征的指标。在遵从代表性原则的前提下，指标个数尽可能少，在不影响指标系统性的原则下，要尽量减少指标的数量。指标之间既有相关性又有独立性。通过少量指标的综合，达到评价指标体系的整体功能最优。

（6）实用性和可操作性原则。评价指标的设计不仅要反映农业节水项目资产的整体管理效果水平，体现农业节水项目资产运行的实际情况，还要符合农业节水项目资产发展，为未来动态性评价提供规范化和标准化的一整套评价体系。在满足上述原则的基础上，还要保证各个数据指标的真实易得，便于指标正确计量与综合评价模型计算。

3．2评价准则

评价准则是指标体系层级结构中的第一层，是对指标分类的依据，体现了技术选择和判断的价值取向。相关性准则。与当地面临的问题与需求的相关性，指是否与针对当地实际题需求，解决当地实际问题。效果准则。是指目标的实现程度，考察其产出成果是否使目标人群受益情况，包括经济效果、社会效果、生态效果。效率准则。是指资源投入转化为结果的经济性。在使用既定资源下的产出情况；项目是否值得投资可持续性准则。不同项目资产运行过程中，持续运行和发挥成效的可能性不同，包括管理或机构设置、人力资源和经费是否满足持续运行的需要、项目产出能否得到持续的维护和利用持续性、所依赖的制度和政策能否得到持续的实施等方面。

4评价指标的分层设计

根据农业节水项目工程资产的特点和考核目的、功能，依据国家和新疆有关农业节水项目工程资产及水利工程管理的相关规定，借鉴《国际金融组织贷款项目绩效评价操作指南》（经济科学出版社，2010年），农业节水项目工程资产运行管理的绩效评价的指标体系划分成绩效评价准则层、评价关键问题层和评价指标层，评价准则层包括管理绩效相关性、管理效率、管理效果和管理可持续性4个方面。

4．1管理绩效相关性考核

相关性考核是指农业节水项目目标与当地发展政策和需求、政府的补贴政策以及受益农户群体需求的相符程度。由于农业节水项目在较长期内发挥作用，因此要考虑项目后相关，管理绩效相关性是农业节水项目工程资产运行管理的基础，主要包括基础资产性条件和基础资源性条件，基础资产性条件主要的影响因素是资产总额、资产的来源渠道、资产的结构、资产的质量，基础资源性条件影响因素主要是水资源的保障水平和电力保障水平。

（1）资产总额。农业节水项目工程资产总额反映投资水平，包括农业节水项目中各个来源的资金形成的固定资产，资产总额越大，管理难度相对越高，需要的管理水平越高，实现农业节水项目的规模经济效益的可能性越大。

（2）资产的结构。资产的结构反映资产用途的合理性，资产结构中固定资产和流动资产的比率是节水灌溉工程合理使用的基本条件，否则会出现资产维修不足或资产更新出现困难。

（3）资产的质量。资产质量反映资产使用寿命和可利用的程度（固定资产可用率）。农业节水灌溉工程资产中的固定资产主要包括灌排渠沟、建筑物及量水设备、管理设施等。工程使用单位和个体应严格按照固定资产管理办法的规定，做好固定资产管理工作，保证固定资产的完整性。固定资产的使用与管理要求分类建账，必须建立和健全固定资产保管、使用、保养、维修、检查和定期清查盘点制度。固定资产折旧是对固定资产价值损耗的补偿，按照《水利工程供水价格管理办法》的规定，固定资产折旧费计入供水的总成本费用，并通过水费每年提取折旧费。

（4）水资源的保障水平。水源是农业节水灌溉工程资产发挥效用的前提，在水资源供需矛盾突出的情况下，工程资产要达到可持续运行，必须有足够的水量和符合农业灌溉水质要求，包括地表水和地下水的长期供应能力。

（5）电力保障水平。电力是农业节水灌溉工程资产的能源保障，节水灌溉工程需要动力保证压力灌溉，电力是目前主要的动力，在缺乏电力及其设施的情况下，节水灌溉工程不能运转。

4．2管理效率考核

效率考核是指农业节水项目的各种资源投入后转化为农业成果的经济性。管理效率反映农业节水项目工程资产运行管理的水平，主要包括管理绩效和决策绩效，管理绩效的决定因素有资产利用率、组织机构健全程度、制度建设、人员保障率、信息管理效率、资产处置效率、资产财务管理效率；决策绩效的决定因素有决策程序合规性、决策内容合理性、决策方法科学性。

（1）资产利用率。资产利用率反映农业节水项目资产使用频次与时间长短，体现管理水平的指标。主要从灌溉水利用系数、用水秩序、灌水周期减少率3个方面进行考核。灌水周期减少率是考核灌区每次是否按照节水灌溉设计的灌水周期进行灌水，是反映工程和用水管理水平的综合指标。

（2）组织机构健全程度。组织机构健全程度反映节水灌溉有效运行和控制的指标，是管理运行机制保障程度的体现，主要考核工程运行模式的优劣和产权的激励效率。农业节水工程运行管理应当明晰工程产权，并建立相应运行模式。管理设施是管理组织机构存在的基础条件，主要考核管理场所和办公器具两个方面。农业节水工程资产管理机构必须具备一定的管理条件，即有固定的管理场所，包括办公室、仓库等，有相应的办公器具，如办公桌椅、橱柜、通讯及网络设施、计算机、打印机等。有效的管理组织机构应该具备档案管理，农业节水工程管理单位的档案包括组织机构的有关文件、用水户的情况、工程设计资料、验收证明、维修记录表、单位的账目、用水量测记录、各种管理计划、用水合同等。这些资料应分类建档、妥善保管。对其考核主要从档案是否齐全、完整，档案是否有专人管理，是否有固定的存放地点等。

（3）制度建设。管理制度应该农业节水工程资产的管理制度建设、相关法律法规的执行、内部制度建设情况等方面考核。管理制度是管理人员的行为准则，工程的运行与管理必须有规章制度做约束。因此，必须建立健全各种规章制度并严格执行。根据工程资产管理的需要，各种制度包括组织章程、工程管理制度、灌溉管理制度、财务管理制度、管理人员职责等。制度执行情况应该从管理人员执行所制定的各项规章制度的能力和效果考核，同时考核用水户遵守相关的规章制度的情况。

（4）人员保障率。人员保障率是管理机构与人员匹配程度。农业节水工程资产的管理可以采用用水协会、节水灌溉合作社、村集体、承包、租赁、拍卖、股份合作等管理模式，每一种管理模式必须建立相应的管理机构，并有足够的管理人员，对管理人员要进行业务培训，确保管理人员有一定的管理能力。

（5）信息化管理效率。信息化管理效率是反映农业节水工程资产的信息化管理水平，是否具备相关的信息化管理硬件和软件，以及处理信息的能力和速率。

（6）资产处置效率。资产处置效率是反映农业节水工程资产中因老化、废弃被处理的资产，主要是从资产回收利用、资产处置收入等方面反映。

（7）资产财务管理效率。资产财务管理效率是反映农业节水工程资产的财务运行水平的指标，主要是从资产的筹资、投资和分配方面，同时考核资产的财务管理人员的工作效率和能力。

4．3管理效果考核

农业节水项目的效果考核是指项目目标的实现程度，主要是目标群体农户和项目管理单位的受益情况。既要考核目标的实现程度，又要考核项目目标的瞄准度。管理效果反映农业节水项目工程资产运行管理的结果，主要是从资产产生的效益方面来体现，主要包括经济效益、社会效益和环境效益。经济效益主要表现在投入产出、农民增产增收、组织服务绩效、资产收益率、服务对象的满意度；社会效益主要表现在投资产值系数、产业发展的贡献、人均收入增长率；生态效益表现在水资源利用率、土地资源利用率、能源利用率。

（1）资产收益率。资产收益率是农业节水项目工程资产的管理效果指标，考核资产的盈余状况。因此，资金盈余主要从考核管理组织是否有盈余资金，盈余资金量越高，反映资产质量越高，管理的效果越好。

（2）人均收入增长率。人均收入增长率指标反映农业节水项目工程资产对农户家庭收入平均水平提高的贡献，该指标是一个综合指标，是资产社会效益的集中反映。

（3）组织服务绩效。组织服务绩效是指农业节水项目工程资产带来的规模经济效益，反映项目工程管理单位为农户提供服务的数量与质量。农业节水项目工程的实施，首要的条件是农地的集约化、规模化，在实现上述条件后，必然形成组织化管理，农户组织化导致农户经营成本的降低，相对增加了农民的经济收入。

（4）服务对象的满意度。服务对象的满意度是间接反映农业节水项目工程资产的经济效果指标，资产的服务对象满意度越高，通常资产在服务期间产生的经济效益就越高。

（5）产业发展的贡献度。产业发展的贡献度指标反映农业节水项目工程资产对农业产业中种植业的贡献，农业节水项目工程资产带来的规模化生产，有利于提高种植业的竞争能力，也有利于产业链的延伸，进而促进现代农业的产业化发展。

（6）水资源利用率。水资源利用率指标反映农业节水项目工程资产对节水的贡献，主要体现节约资源方面的社会贡献，水资源利用率越高，农业节水效果越好，对社会经济的发展的支撑力越强。

（7）土地资源利用率土地资源利用率指标反映农业节水项目工程资产对节地的贡献，也是主要体现节约资源方面的社会贡献，土地资源利用率越高，表明资产对于土地资源的利用效果越好。

（8）能源利用率。能源利用率指标反映农业节水项目工程资产带来的现代化种植的发展程度，能源利用率越高，表明种植业依靠动力生产的水平越高，机械化程度就越高。

4．4管理可持续性考核

农业节水项目可持续性考核是指项目完成后持续运行的能力和发挥成效的可能性，主要针对保障项目持续运行并发挥成效的各方面因素进行评价。管理可持续性是从长期角度反映农业节水项目工程资产运行管理能力的，主要包括资产的可持续性和运行可持续性。资产的可持续性可以通过资产保值增值程度、资产使用寿命率、固定资产完好率反映；运行可持续性可以通过组织运行机制完善度、运行资金保障率反映；

（1）资产保值增值程度。资产保值增值程度反映农业节水项目工程资产管理的可持续能力，资产的保值增值能力越强，表明资产的管理的可持续水平越高，通常用保值增值率表示。

（2）资产使用寿命率。资产使用寿命率反映农业节水项目工程资产管理的可持续能力，资产的使用寿命与资产管理的水平高度相关，资产的使用寿命越长，资产的成本相对越低，越有利于农业节水的发展。

（3）固定资产完好率。固定资产完好率是体现农业节水项目工程的保障能力指标，项目工程是管理单位运行的根本，是资产的具体形式和管理单位赖以生存的基础，是确保用水户灌溉用水的前提。固定资产完好率可以考核节水灌概工程控制有效灌溉面积的范围，工程完好情况可以考核水源工程、渠道、机电设备等的运行状况。为了使工程长期有效运行，必须对节水工程进行维护，出现问题及时处理，确保工程的正常运行。管理单位对农业节水工程进行检查和维护，发现问题及时进行维修，虽然会增加成本，但相对固定资产的投资比重较低。

（4）组织运行规范度。组织运行规范程度反映农业节水项目工程管理单位的管理机构的运行能力，主要从用水计划、用水计量、用水登记等面进行考核。管理单位每年年初应根据本年度的作物种类、灌溉面积等情况编制灌溉用水计划，本项主要考查是否编制用水计划，用水计划编制是否合理等。用水计量是实施计划用水、合理配水、节约用水、按方收费的手段，各级渠道、用水户都要设立量水站点与设施，每一次用水要有专人测量、记录，登记内容包括用水户的详细情况、总用水量、用水时间等，用水户的用水登记必须有用水户签名，本项主要考查是否按计划用水和按要求计量、记录。

（5）运行资金保障率。运行资金保障率反映农业节水项目工程的经济保障能力，资金是农业节水项目工程运行与发展的基础。本项主要从资金保障程度、工资及福利、资金结余情况考核，资金保障考核农业节水项目工程管理单位筹集的资金，包括政府给予节水灌溉的补贴、自筹资金等，资金规模能否满足工程运行费用、管理人员的工资、运行资金盈余的需要。

5结语

本文在研究农业节水工程项目资产管理绩效评价目标、原则、准则的基础上，对各类评价指标进行了分层设计，构建了农业节水工程项目资产管理绩效评价的指标体系，并对各项具体指标进行了详细的说明，为评价农业节水工程项目资产管理绩效提供可以借鉴的方法和依据，有利于农业节水工程资产的科学合理使用。

作者：何峰 朱美玲 单位：新疆农业大学经济与贸易学院