行政事业单位国有资产管理的研究

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一、我国行政事业单位国有资产管理存在的主要问题

1.国有资产管理意识淡薄，管理机构不健全

由于行政事业单位国有资产是国家公共财产，管理人员往往缺乏主人翁精神，缺乏责任感。一些单位只想购置新资产设备，忽视现有资产的管理和利用，轻视现有资产的合理搭配和使用效益。

2.资产配置不合理，使用效率不高

在传统管理体制下，行政事业单位国有资产管理一直是分散的，国有资产被各单位分散占有和使用，实质上为各单位所有。由于缺乏合理统一的配置标准，或标准没有被严格执行，导致中央各部门之间、中央与地方的部门之间、不同地区之间和各单位之间资产配置不公平。

3.账实不符、账外资产大量存在

目前，为数不少的行政事业单位都不同程度地存在着资产存量不清、账实不符的现象。大量资产以账外资产的形式存在，这些资产应该属于国家所有，但却没有登记在册，所有权掌握在单位甚至个人手中。账实不符主要表现在两个方面，一是该入账的不入账；二是该销账的不销账。

4.资产处置效率不高

一些单位视国有资产为“私有”财产，完全按照自己的意愿随意处置，比较典型的有四种情况：一是随意报废、报损。资产不到更新换代的年限，为赶时髦，相互攀比，求大求新，提前报废、报损；二是随意转让，不办理任何手续，私自作价出售给私营企业、个人；三是随意捐赠，拿国家财产送人情；四是随意转作经营使用，将非转经资产用作经营使用，不按规定程序办理，使国家资财蒙受损失。

二、行政事业单位国有资产管理存在问题的原因分析

1.管理体制不顺

管理体制不顺是行政事业单位国有资产管理弱化的根本原因。管理体制的作用是解决“谁来管”、“如何管”以及“按照什么原则管”的问题。长期以来，我国行政事业单位国有资产管理“缺位”与“错位”并存，管理职责不清。在财政部门、国资监管部门、机关事务管理局对行政事业单位国有资产管理的关系上，一些地方存在职能交叉、分工不明的问题，从而使得对行政事业单位资产实际上很难实现有效监管。另外，我国行政事业单位国有资产管理普遍存在资产管理和财务管理脱节的现象。

2.缺乏有效的预算管理体制

造成我国行政事业性国有资产管理弱化的另一个重要原因是资产管理与预算管理相脱节，资产的存量管理和增量管理相脱节。在资产的购置环节，由于缺乏规范的科学、民主决策机制，一些部门单位决策失误、经验不足等原因，造成单位无效资产增加，资产隐性流失现象普遍。虽然实施了部门预算，但其效果相当有限。从资产配置的角度而言，由于缺乏公平合理的、有约束力的国有资产配置标准和定额标准，行政事业单位国有资产随意购置和重复购置现行比较普遍，导致资产配置不公平，各行政事业单位所承担的任务与所占用的资产不合理。

3.缺乏有效的绩效评价体系

在我国经济体制不断完善的进程中，人们始终将注意力集中在经营性国有资产上，国内目前还没有一套完整、系统的行政事业单位国有资产绩效评价体系。行政事业单位国有资产不以营利为目的，其产出收益难以量化，并且由于处于非竞争性领域，经费主要是国家财政拨款，绩效评价的主动性和迫切性较差，导致行政事业单位国有资产管理绩效评价体系的建立缺乏事实基础。

4.监督管理制度缺失

缺乏一套有效的内部监督和外部监督相结合的监督机制是行政事业单位国有资产管理弱化的又一重要原因。从内部监督来看，很多单位没有建立有效的内部控制制度和完善的资产明细账，这给各种侵占、低价私分国有资产行为提供了便利；从外部监督来看，财政、审计等国有资产管理监督部门侧重于支出的合理性，对于开支的款项是否已形成资产及其是否完整、处置却很少检查，不能对国有资产的购置、配置、调剂和处置等重要过程进行有效地控制。国家审计机关虽然加大了对行政事业单位国有资产管理的审计，但由于各种原因，其成效相当有限。

5.法制建设滞后，管理制度有待进一步完善

我国对行政事业单位国有资产的管理制定的法规较少，2006年财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第35号)和《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部令第36号)的实施，要求构建全新的行政事业单位国有资产的管理架构及体制，但仍未做出具体明确的规定，导致行政事业单位国有资产在管理核算过程中缺少依据。

三、完善我国行政事业单位国有资产管理的对策

1.明确部门职责，理顺管理体制

按照“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的原则，应建立由财政部门统一领导、各部门和单位分工负责的行政事业资产管理体制。按照统一领导，分级管理的原则，各级财政部门负责对行政事业单位国有资产实行综合管理，监督、指导本级行政事业单位及其主管部门、下级财政部门开展国有资产管理工作。

2.加强国有资产管理内部控制制度的建设

(1)提高资产管理人员的道德修养和专业素质。首先要加强资产管理人员、内审人员的政策教育、法制教育和职业道德教育。其次，要加强资产管理人员、内审人员继续教育培训，严格考核，建立会计人员的档案管理办法。

(2)倡导以人为本的文化，实现“软控制”。内部控制作用的发挥，关键在于能否将其变为单位自身的需要。要创造好的环境氛围，制定相应的激励措施，使单位内的每个人都能以主人翁的态度参与单位的运行，充分发挥其主动性、积极性和创造性。这往往比硬性的奖惩措施更为有效。

(3)完善内控制度。制度化管理是搞好单位固定资产管理的重要手段。各单位应根据自己的实际，在调查研究的基础上，制订各种资产的采购管理制度、审批论证制度、验收制度、核算制度、处置制度、效益分析评价制度和资产管理责任制度。

3.严格预算制度

建立科学、合理的行政事业单位国有资产预算制度和采购制度，是加强资产管理的重要手段，是解决资产管理中存在问题的根本措施。单位购置资产以及配置增量资产和处置存量资产，应该充分分析这个单位的存量资产的现状及其履行工作职能的需要，并将两者进行科学的匹配，最后得出决策方案。在资产配置的具体方式上应引入市场机制下规范的做法，建立以政府采购制度为主的资产购置方式，在公开、公正、公平的环境下，降低交易费用、提高财政资金的使用效率。

4.健全和完善监督机制

目前我国行政事业单位并未建立起由内部监督和外部监督相结合的全方位、多层次的国有资产监督机制。要加强对行政事业单位国有资产的管理，需要从内部监督和外部监督两个方面同时着手：内部监督主要是加强会计监督。一方面要严格按规定搞好各项资产的核算，特别是要建立一套完整的资产明细账，如实反映资产的数量和价值；另一方面要建立一套有效的考核指标体系，以反映单位国有资产的使用效率以及各种侵占、低价私分国有资产的行为。外部监督包括业务监督和审计监督。业务监督主要是指国有资产管理部门在行使职能过程中所实施的监督行为，应当建立行政事业单位国有资产处置审批程序及权限制度，国有资产拍卖制度以及调剂使用制度等。审计监督主要是指国家审计机关在审计中要全面核实单位资产的真实性，以及保值增值情况，在审计报告中明确反映，以作为政府提拔任用领导干部的依据。

5.出台相应法律

必须尽快制定《行政事业单位国有资产法》，对国有资产的占有、使用、产权界定、产权登记、资产评估、产权转让、资产处置、转让收益、产权纠纷处置、监督主体以及法律责任做出明确规定，出台相配套的具体执行措施。只有这样才能保证行政事业单位国有资产管理有章可循，保证资产的安全、完整和有效使用。总之，随着行政事业单位国有资产比重不断提高，对其关注程度也会不断加强，相信对这方面的研究也会更加的全面和深入，这将会促使行政事业单位国有资产得到更好的使用和保护。

作者：方宇心 单位：吉林省南湖宾馆