资源类国有资产管理

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摘要：国有资产是国家经济发展的重要物质基础，国有资产管理体制的改革一直是党和政府的工作重点。我国的国有资产按照性质可以分为经营性国有资产，非经营性国有资产和资源类国有资产三类，本文较为系统地分析了我国资源类国有资产现状，在研究产权理论和委托理论的基础上，从明晰产权、改革产权结构、提高市场化程度和健全法律监督体系四个方面提出了政策建议。

关键词：资源类国有资产；管理体制；产权改革

一、问题的提出

资源类国有资产是我国经济发展的重要物质基础，然而随着人口不断增加，资源供需矛盾日益突出，我国自然资源所能承受的压力正面临着严峻的挑战，自然资源承受能力的下降与我国长期忽略资源管理有着十分密切的关系。自然资源与经济增长的矛盾日益突出，对我国经济的可持续性发展提出了严峻的考验。资源类国有资产就是指按照我国法律规定，国家拥有其所有权的资源性资产，是构成国有资产体系的一部分。我国《宪法》第九条规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒山、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。由此可见，资源性资产绝大部分都属于国有资产，所以人们有时将资源类国有资产简称为资源性资产。我国自然资源总量丰富，是世界上资源大国之一，我国国土面积960万平方公里，海域面积473万平方公里。资源总量大、品类多，但是资源人均占有量低，空间分布不均衡是我国资源的劣势，制约我国经济的可持续、均衡发展。我国在资源性资产管理方面还处于起步阶段，产权的界定、流转、制度、法律法规和管理等还不完善，目前国内学者大多以经营性国有资产和非经营性（行政事业性）国有资产的管理为研究重点，资源类国有资产管理的研究相对落后。有关资源类国有资产的研究主要有：廖红伟（2011）在研究国有资产管理体制时就提出深化国有资产管理体制改革将成为后危机时代我们面临的重大问题，认为虽然目前已经建立了国资委作为国有资产的出资人，但其在国有资产管理工作中，仍存在行政化管理与市场化激励需求的矛盾问题，而解决这一矛盾的有效途径就是实行市场化激励与行政化激励相结合的激励方式。钱丽苏（2004）对国内外自然资源的管理体制进行了比较研究，概括分析了国外自然资源管理体制的演化与发展，对我国资源管理体制改革提供了很好的借鉴。王克强（2008）从资源类国有资产管理体制存在的问题出发，提出了建立统一的资源管理机构，实现资源资产化管理等建议。许冬琳（2013）从资源类国有资产信托的基本类型入手，探索资源类国有资产信托的可能性，提出了以国家为委托人，资产权利为信托财产的新型运营管理体制等。国内关于国有资产的研究主要集中在经营性国有资产管理，对于资源类固有资产管理的研究比较少，而且对于资源类国有资产管理的研究也主要集中在管理体制宏观层面的改革，产权制度安排、市场机制引入手段等方面，对于资源类国有资产的资产化管理，资源价值评估等方面的研究比较少。现如今，经济的持续高速增长，激化了人与自然之间的矛盾，资源短缺问题日益突显，逐渐成为经济持续发展的瓶颈。作为一种重要的生产要素，资源却被无偿使用，价格长期偏离其市场经济准价体系，资源类国有资产的国家所有权在经济上得不到体现。法律法规建设落后于体制改革，依法管理模式难以实现。这一系列问题严重制约了我国经济社会的全面、协调、可持续发展。党的十八届三中全会明确提出要健全国家自然资源管理体制、完善各类国有资产管理体制，表明了我国对资源类国有资产管理体制深化改革的决心。因此，加快管理体制改革创新迫在眉睫，正确认识自然资源的价值，建立科学合理的、与我国自然资源基本国情相契合的管理体制已提上日程。

二、资源类国有资产管理的现状分析

资源类国有资产管理的内容包括资源的产权管理、勘探管理、开发利用管理以及保护管理，其中，最关键的就是资源的产权管理。我国目前在中央、省、自治区、直辖市人民政府分别设立国有资产监督管理机构，根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。但在实际操作中，真正被国资委统一监督管理的只有经营性国有资产，资源类国有资产仍处于分头管理状态，政出多头。权责不清的问题仍然存在。

1.资源类国有资产产权不明晰，所有权主体缺位

我国资源类国有资产产权界定不清晰，导致资源管理部门利益协调不顺，职责不清，所有权主体缺位，资源类国有资产所有者权益难以实现。一是多头管理，权责不清。目前在我国，除了国土资源部负责矿产资源、土地资源、海洋资源的统一管理外，涉及资源类国有资产管理的还有水利、煤炭、有色金属、石油化工、农业、林业、海洋、城市规划等十几个部委、局、公司，可以说各管自摊，没有统一的规划与协调。二是政资不分，政府身份双重化。政府代表全国人民对资源类国有资产进行管理，在资源类国有资产管理体制中，政府既是相关政策的制定者，又是监督者，同时还是执行政策的主体，导致了我国资源类国有资产管理政资不分的现象，政府过度参与资源类国有资产的经营与监督。

2.资产管理的激励约束机制设计不适应现实需要

目前我国资产管理的激励约束机制落后于市场经济发展的需要，给资源类国有资产管理带来了诸多问题：一是存在委托风险，短期行为突出；二是地方政府间恶劣竞争导致资源类国有资产流失严重；三是资源综合利用率低。

3.资源类国有资产定价偏离市场准价体系

随着我国市场经济的不断改革与完善，国有资源的资产化管理也逐步得到发展，然而受传统计划经济的影响，国有资源管理的市场化程度偏低，主要表现在以下两个方面：一是资源类国有资产无偿使用现象突出。受计划经济体制和传统的资源无价值理论的影响，国有资源长期被无偿划拨使用，资源类国有资产的市场价值背离价格。资源税的征收存在税目范围窄、征收方法落后于现实需要的问题；二是资源类国有资产管理资产化程度低。目前，我国资源类国有资产管理只注重国有资产实物形态即使用价值的管理，重点考虑国有资源的勘探、开发、使用和保护，忽视其商品属性和价值管理，没有将自然资源作为国有资产核算，并未纳入国民经济核算体系，进而导致了资源定价过低。进而对生态环境、经济的可持续发展都产生了不利影响。

4.资源类国有资产法制化管理体系不健全

我国资源类国有资产管理的法制化管理体系不健全主要体现法律建设和监督体系构建两个方面。一是缺少专门资源类国有资产管理法。我国还没有制定专门的《国有资产管理法》，而专门针对资源类国有资产的法律如《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国土地法》等虽然从不同角度对自然资源的开发利用进行了明确规范，但是法律确立时间早，不能满足当今经济发展的需要。另外，许多主要的法规条例如《企业国有资产法》、《国有企业财产监督管理条例》等也并没有将资源类国有资产纳入规定，资源类国有资产一直是另行规定。二是监督体系不完善。我国资源类国有资产监督体系不完善，对资源类国有资产的开发利用过程中的违法案件缺乏完善的事前、事中、事后的监督体系。

三、加强资源类国有资产管理的建议

针对上述提出的问题，从明晰产权、设计适应现实需要的激励约束机制及定价体系、健全法律监督体系四个方面进行改革，才能实现资源类国有资产的科学有效管理，促进国民经济的稳定发展。

1.明晰产权，建立资源类国有资产统一管理体制

资源类国有资产管理的关键就是产权管理，明晰产权是进行资源进一步勘探管理、开发利用管理的前提。因此，明晰资源类国有资产产权是深化体制改革的首要工作。一是加强产权界定、产权登记以及产权转让的管理工作，健全资源类国有资产产权登记体系，通过不同的产权安排，合理分配中央和地方政府的权力，平衡地方与中央之间的利益。

2.政资分开，实行资源类国有资产所有权统一管理

目前，针对经营性国有资产，我国已经设立了国有资产监督管理委员会，鉴于此，可以将资源类国有资产纳入国资委管理，国资委代表政府履行出资人职责，负责资源类国有资产的合理开发利用、保护工作，实现政资分开、政企分开，防止政府为了绩效考核而随意批准自然资源开发利用的不正当竞争行为，减少资源类国有资产流失，确保资源类国有资产的保值增值，以实现社会经济的可持续发展和代际利益的公平。

3.设计适应现实需要的激励约束机制

适应现实需要的激励约束机制就是适应市场经济发展需要，完善资源类国有资产管理体制就要建立科学有效的激励约束机制，激发资源管理者和开发者对资源合理开发利用的积极性。

（1）完善激励约束机制。完善资源类国有资产管理体制的激励约束机制，就要建立一套完整的责任追究体系和管理效率评估标准。不仅要对表现良好的管理者和生产企业给予奖励，对那些随意开发利用自然资源，破坏生态环境的管理者和企业也要有严厉的惩罚措施。比如，对于在资源类国有资产管理中表现突出的管理者可以给予职位升迁、工资报酬等奖励；而对于资源开采企业，资源管理部门可以设立企业生产档案，对那些表现良好，积极提升自身开采技术，保护环境的企业给予优惠税费或者开采许可优先考虑的奖励，对于那些相互勾结，造成国有资产严重流失的管理者和企业，进行严厉的惩罚。这样才能促使地方资源管理者、资源开采企业都能从保护环境，珍惜资源的角度对自然资源进行开采利用，保证我国经济的可持续发展。另一方面，为避免地方政府的不正当竞争行为，减少资源类国有资产的流失，必须建立完善的政府管理绩效考核机制。降低经济发展指标在政府管理绩效考核中所占的比例，经济发展不应以生态环境的破坏为代价。采取绿色考核机制，将生态环境、自然资源利用率等相关生态指标作为政府管理绩效考核的参考，提高政府管理者类对资源国有资产的重视程度，进而加强资源类国有资产的管理工作，保证资源的合理开发利用。另外针对我国目前资源类国有资产管理中地方政府和企业的短期行为，一些地区由于政府的不正当干预，造成了国有资产流失，甚至出现的权力寻租现象，有必要对资源类国有资产实行垂直管理。

（2）培育和规范资源类国有资产产权交易市场。构建资源类国有资产的产权交易市场是完善资源类国有资产市场机制的关键，是自然资源资产化管理的基础。因此，首先应将资源的所有权与经营权分离，实现政企分开，企业自主经营、自负盈亏。其次，应该对政府权力做减法，保证资源产权能够自由交易，充分发挥市场资源配置能力。最后，建立全国统一公开的信息平台，将各地资源类国有资产的产权流转信息及时到信息平台，保证产权流转的顺畅，提高资源的使用价值，优化资源配置。比如矿业权的流转，建立一个全国性的现代矿业权交易信息网络，提供地勘成果等公益资料，及时矿业权出让和转让信息，使全社会都能够及时查询矿业权流转的相关政策信息，提高管理效率。

（3）加强国有资源的开发利用，提高资源利用率。国民经济可持续发展的基础就是国有资源的合理开发与利用。加强国有资源开发的有效管理，要坚持三个必须国有资源的使用必须坚持可持续发展的原则；资源的开发必须从企业的开发层次、技术含量、经济效益等方面设立严格的标准；对有限的资源，尤其是不可再生资源，必须提高其利用效率，保证国民生活各方面需要。在对资源进行开发利用的同时，也要注意生态环境的保护，鼓励人们积极参与环境保护及监督工作，对随意破坏生态环境的生产企业加以严惩，建立完善的生态环境保护制度。

3.建立科学的资源类国有资产定价体系

资源类国有资产由行政化管理向资产化管理是必然趋势，国有资源作为生产要素产品进入市场流通是促进资源优化配置的有效方式，建立并完善资源定价体系是我国资源类国有资产管理体制改革的重点。

（1）实施资源税改革，强化资源税费的作用。2010年以新疆为试点，率先展开的资源税改革，是我国资源税改革序幕正式拉开的标志。资源税改革是促进资源类国有资产利用水平提高的有效手段，极大地推进了我国资源类产品价格机制的完善。因此我国下一步资源税改革应该以以下几点为重点。首先，适当地扩大资源税征税范围。在目前现有的七个征税税目的基础上，将土地、海洋、森林、水资源等也纳入征税范围。其次，改革计税依据。目前我国实行从量计征，难以反映资源的市场价格；计税依据改为从价计征或者从量计征与从价计征相结合，使资源税能够准确反映资源的稀缺程度，并通过税费体现在价格上。最后，适当调整资源税税率标准。参考国外资源税税率标准，以体现资源市场价值的原则对其进行适当调整。另外，进一步改革和完善矿产资源补偿费制度，推动矿业权有偿取得，督促矿业企业承担资源开采的环境成本，进一步完善矿业权一级市场，在宏观调控方面加强资源的开发和管理工作。

（2）提高资源类国有资产管理的资产化程度。要转变传统资源无价值的观念，在市场经济体系中保证国家作为资源所有者的权益，就要对自然资源实行资产化管理。把自然资源作为能够带来投资收益的财产进行管理，纳入商品经济发展中，运用市场手段对资源类国有资产的开发利用进行管理。对资源进行商品化管理，实现资源的优化配置和经济的可持续发展。另一方面，完善资源类国有资产的价值评估体系，在对资源进行市场定价时不仅要考虑其开采利用成本，还应计量资源的生态价值和作为商品的投资价值。组织各领域专家，对资源价值评估体系进行研究，完善资源价格计算方法，形成一个精确、系统的定价体系。

4.完善资源类国有资产管理的法制体系

目前，我国资源类国有资产管理已逐步进入法制化管理轨道。为了以后资源管理有法可依，有法必依，就必须健全资源类国有资产管理方面的法律法规，改革监督体系。

（1）健全资源类国有资产管理方面的法律法规。资源类国有资产管理体制的改革逐渐迈入法制化轨道。然而当前我国资源类国有资产管理的法制建设仍然薄弱。为了处理资源管理中违法案件时有法可依，减少违规案件的发生，我国应该尽快制定一部统一的《国有资产管理法》，并对资源类国有资产的管理进行明确规定，在法律上规范资源的开发与利用。同时不断对已有的基本法律（《矿产资源法》、《水法》等）进行改革，使其更好地适应管理需要。在此基础上制定与资源类国有资产管理相关的基础法规，规范市场行为。如规范产权交易的《产权交易法》，对资源开采利用中出现的违法违规案件处理办法的相关法规等。

（2）建立分工明确的资源类国有资产监督体系。资源类国有资产监督体系既关系到国有资产的保值增值，也是资源类国有资产得以合理开发利用的保障。建立分工明确的监督体系，实施内部监督和外部监督相结合的双重资源类国有资产监督体系。包括资源类国有资产管理机构内部的自我监督，财政、税务、审计、媒体等外部监督。国务院财政部及地方各级财政部门负责资源类国有资产预算、拨款的监管，资源类国有资产管理机构在法律职责范围内监管资源的开发、利用，保证资产顺利运营。另外，全国人大应设立专门的机构对资源类国有资产监督部门的工作合法性进行监管，将全国人大纳入资源类国有资产监督体系，制约政府在监督管理资源类国有资产时的垄断权力，疏导各方利益，使资源类国有资产真正服务于公共利益。

作者：郭智勇 李万虎 单位：西藏自治区财政厅行政事业资产处