政协民主制度建设对策探析

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摘要：制度建设具有根本性、长期性和艰巨性，人民政协协商民主的制度化不仅包括了三项职能的内容、形式与程序的制度化，还应当包括协商民主成果落实和转化的制度保障。加强人民政协协商民主制度建设，应建立健全人民政协履行职能的制度化、人民政协委员联络制度、人民政协协商民主建设的工作制度等制度层面，及建立健全协商对象补充机制、协商议题形成机制、协商内容确定机制、协商形式选择机制、协商成果反馈机制、协商运行保障机制等机制层面。

关键词：人民政协；协商民主；制度建设；对策研究

制度建设具有根本性、长期性和艰巨性，健全而有效的制度可以使人民政协在协商民主建设中发挥更大的作用。而作为系统完整的协商民主过程，人民政协协商民主的制度化不仅包括了三项职能的内容、形式与程序的制度化，还应当包括协商民主成果落实和转化的制度保障。从这个角度来说，加快健全社会主义协商民主制度、强化人民政协作为协商民主重要渠道的作用，应当按照中央有关文件精神和要求并结合形势发展，不断建立健全相关制度和机制，在现有协商民主制度框架及相关规则的基础上，逐渐建立一套衔接有序、运转协调的人民政协协商民主制度体系和机制，进而推动人民政协协商民主制度建设在继承中完善、在探索中前进、在创新中提高，逐步实现协商民主制度化、规范化、程序化。具体而言，加强人民政协协商民主制度建设的对策研究，应该包括建立健全人民政协履行职能的制度化、人民政协委员联络制度、人民政协协商民主建设的工作制度等制度层面，以及建立健全协商对象补充机制、协商议题形成机制、协商内容确定机制、协商形式选择机制、协商成果反馈机制、协商运行保障机制等机制层面。

一、建立健全环节完整的人民政协协商民主制度体系

人民政协协商民主是政协履行职能的主要形式，应当贯穿政治协商、民主监督、参政议政的全过程；人民政协协商民主应当具体化，明确协商的主体、内容、形式、程序，明确协商成果的督办、考核、反馈，做好协商的保障、评估等，使“有事好商量，众人的事情由众人商量”落在实处。要进一步建立健全人民政协协商民主制度，构建程序合理、环节完整的协商民主制度体系，推进协商民主广泛多层制度化发展，提高政协协商民主制度化、规范化和程序化水平。第一，重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。党的十八大报告明确提出，要“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。”[1]因此，推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化，就是要建立通过人民政协多领域的广泛参政议政、扩大公民和社会各界的有序政治参与制度，把协商民主制度纳入社会主义制度体系，运用好政协界别组织的结构优势、民主协商的功能优势、联系广泛的渠道优势，吸收各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士协商议政，使不同主体能够有序、制度化地参与国家政治生活，扩大团结面、增强包容性。一是通过人民政协广泛、多层、制度化的政治协商，按照把政治协商纳入决策程序的要求，坚持重大问题在决策前和决策实施过程中协商；二是适时制定人民政协民主监督的专项规定，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制；三是尽快建立健全参政议政的各项工作制度，加强和改进经常性工作，做好党委和政府委托政协开展的重大课题调研和邀请委员参与的重大项目研究论证，集中优势资源，发挥委员主体作用，形成整体合力，提出高质量的意见建议。以前，主要是党委政府点题，政协委员进行调研后由政协组织协商，协商过程中，大家开诚布公亮明思想，随时有插话、有提问、有补充、有回应，还有争论。现在，要充分发挥政协委员主动性，出台相应调研题目，请委员根据自身优势“认领”专题，制定委员考核细则，对委员履职进行考核，进而形成“党委重视、政府支持、政协主动、各方配合”的良好工作格局。第二，进一步规范委员履职的服务管理，完善委员联络、评价等管理机制。一是要研究制定规范委员履职工作的指导性意见，进一步明确委员的权利和义务，规范委员履职服务管理，建立委员履职档案，实行委员履职情况统计，将委员履职情况作为换届时继续提名的重要参考，探索建立委员每届任期内就履职情况向本级政协报告的制度。二是要在政协建立健全委员联络机构，完善委员联络制度，建立覆盖全体委员的联系网络，严把委员素质关，真正把代表性强、议政水平高、群众认可、德才兼备的优秀人士吸收到委员队伍中来，充分发挥政协参加单位、专门委员会、界别、机关、所在地全国政协委员活动召集人等联络服务委员的作用，为委员履行职责提供服务管理，依法维护委员依照政协章程履行职责的权利。三是要建立健全政协委员的考核评价机制，进一步提高政协委员的协商能力与协商水平。通过扩大宣传，畅通党委、政府、政协的联络渠道；加强协商主体的平等性，提高信息知情度；加大信息反馈机制，加强相应培训如“如何当好政协委员”，进一步增强责任心和履职感；加强协商监督机制，加强干部选拔、交流和任用，加大干部培训学习、挂职锻炼的力度，通过网上操评，对政协委员的诚信度、遵纪守法、反映社情民意、奉献社会、房产收入、综合能力等方面进行综合评价和量化考核，并将量化考核的结果作为评选优秀政协委员和推荐留任委员的重要依据。同时，对量化考核评分过低的委员，可通过劝退、辞免等方式使其退出政协委员队伍，以确保政协组织的生机和活力。四是健全政协委员的权利保障机制。对政协委员的权利保障应当进一步加大力度，可以参照人大代表法的相关规定进行修正，对政协委员采取法纪规定的限制人身自由的措施时，应当经所在的政协党组或者政协常委会许可，政协党组或者政协常委会应当审查是否存在对委员在政协各种会议上的发言和表决进行法纪、组织追究，或者对委员提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。

二、建立健全党领导人民政协协商民主建设的工作制度

在人民政协协商民主中，各级党委既是协商的领导者，又是最重要的协商主体，协商的成效在很大程度上取决于党委政府的重视程度和主导作用的发挥程度。中央明确要求“各级党委要把是否重视人民政协工作、能否发挥好人民政协的作用作为检验领导水平和执政能力的一项重要内容”。因此，各级党委政府要按照把政协的政治协商纳入决策程序的原则要求，带头做协商民主制度化的模范，自觉把政治协商转化上升为民主意识、执政意识，做到重大问题协商于决策之前和决策执行中，充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用；要把人民政协协商民主建设纳入总体工作部署和重要议事日程，及时研究并统筹解决工作中的重大问题，按照党委统一领导、各方分工负责的原则，统筹制定加强党委和政府工作与政协协商有效衔接的相关制度，支持政协制定并实施政治协商、民主监督、参政议政的专项制度。第一，健全软法运行机制。党际协商的调整规范主要由两部分构成，一是《宪法》序言有关中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的规定；二是中共出台的关于党际协商的规范性文件；三是派的章程。纵观这三部分，主体部分是中共出台的关于党际协商的规范性文件。这些规范性文件显然属于软法规范。党际协商所强调的协商性、平等性等特征，同时也是软法运行机制的本质特征。整个党际协商既没有违反规定应当承担否定性法律后果的罚则，也没有国家强制力保障实施的规定，但党际协商的运作非常有序，并取得了显著的工作成效。由此可见，软法对党际协商有重大意义，从软法角度研究党际协商民主的法治建设也许是今后的趋势。同时也不排除在适当的时机，就党际协商的某些方面制定一些硬法规范。第二，引入公开辩论程序和听证机制。“民主和开放的讨论是不可分割的。”为促使党际协商双方的公共理性和公共责任意识，可设立旁听制度，使非党际协商主体参与到协商中来，对整个协商程序进行监督。一是要进一步细化协商民主的运行机制，完善政治协商的保障机制，研究制定政协协商实施细则，力求通过党政机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商；二是要完善协商方式和程序，以听证会、民主恳谈会、社区议事会、协商式民意调查等形式来发展协商民主，加强政府有关部门、司法机关与派的联系，逐步建立和完善协商成果的采纳和反馈机制[2]；三是在具体事务的协商过程中，可纳入公开辩论程序和听证机制，使不同意见和观点充分交流，并形成各方都能够接受的意见，尽量做到协商过程公开和透明。第三，加强立法协商机制建设。落实政协协商制度，必须贯彻全面推进依法治国的要求，将其逐步纳入法制化的轨道。可通过党内立法的途径、党内规章的形式，制定政治协商条例，树立责任意识，完善协商机制，强化程序规范，进一步明确民主协商的主体、客体的权利和义务，明确民主协商的时间、方式、程序、协商成果的价值，认真贯彻“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”的规定，严防事后做做样子的协商。与之相适应，可以考虑在民主协商之外设立相应的第三方的仲裁机构和部门，切实保证民主协商的进一步落实。

三、建立健全人民政协协商民主的工作机制

发展和完善人民政协协商民主，有必要完善人民政协协商民主的工作运行机制。从全国到地方各级政协，要自上而下形成依章程开展、依规范操作、依程序进行的有效协商履职机制和体系，既规范机构设置，消除机构设置“各行其事”的现状，确保工作的有效衔接和协商活动的有效开展，又明确协商议题的提出和确定程序、安排协商活动程序、通报情况和听取意见程序、参与协商程序、意见建议处理及反馈程序等，用规范的程序来确保协商意见建议的采纳、办理，并落实到决策中去[3]。第一，建立协商对象的补充机制。要优化人民政协的界别结构，改变由于界别性不足导致派趋同化的倾向，改变各界别的委员数量及相应比例不尽合理等状况，注重将新的社会阶层和群体的代表人士吸纳到政协组织之中，适当增加其在各级政协委员中的数量，进一步提高人民政协的广泛代表性，增强包容性；要建立健全党委常委会会议听取政协党组工作汇报，讨论政协常务委员会工作报告和年度协商计划等的制度，深入研究发挥政协界别作用的思路和办法，拓展有序政治参与空间，在条件成熟时对政协界别适当进行调整；要加强政协机关领导班子和干部队伍建设，加强干部选拔、交流和任用，加大干部培训学习、挂职锻炼的力度，加强对人民政协协商民主建设落实情况的监督检查。第二，规范协商议题的提出机制。要规范协商提出程序，认真落实由党委、人大、政府、派、人民团体等提出议题的规定，解决协商议题“谁来提出”、“谁来确定”、“怎样确定”等问题。除了党委、政府主动提出协商外，应明确政协的协商提出权，由政协根据掌握的情况，就经济社会发展中的重大问题提出协商选题，经党委、政府、政协共同协商确定，加强与党委政府的沟通协调；建立党委同政府、政协重点协商议题会商机制，议题可由党委和政府交办，由党委召开的秘书长联席会议研究提出，由政协与党委和政府及有关部门沟通协商提出；建立政协内部选题机制，通过常务委员会会议、专门委员会会议以及座谈会、发函等形式征集议题，积极探索由界别、委员联名、委员小组提出议题。第三，健全协商内容的确定机制。要结合文件规定和实际操作，按照“宜具体不宜笼统”的原则，明确协商内容的规定动作和自选动作，把党和国家的大政方针、法律法规、经济社会发展中的重大问题与涉及群众切身利益的实际问题结合起来，突出政治性、增强针对性、提高实效性，使协商议题从笼而统之转向明细化。一般而言，凡需提交人大相关会议决定的重大事项必须经政协相应层次的会议协商通过；“三重一大”事项至少应当经政协主席会议协商通过。另外，同级党委、人大、政府、纪委、财政、计划、法院、检察院年度和届期工作报告等重要报告，同级党委管理干部的任免事项和同级人大及其常委会选举、任免事项等重要人事安排事项，财政预算及调整预算方案、经济社会发展规划、机构改革方案、区划调整方案、城乡建设规划、各种重大项目资金的安排方案以及事关国计民生需要召开听证会的重大事项，法律、法规、地方性法规等的制定、修订，党委、政府的重要决定、重要规范性文件的制定等重大立法立规事项，也应当提交政协相应层次的会议协商。第四，构建协商形式的选择机制。主要采取七种会议形式和专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商形式，党委、人大、政府与政协还可通过书面形式进行协商，并积极探索运用“互联网+”、网络议政、远程协商等其他可行的协商形式。党委、政府主要领导和分管领导，要出席政协专题协商的常委会议及其他协商会议，通报协商议题有关的工作进展情况，面对面听取意见建议。政协要与党委、政府相关部门沟通，确定协商会议的议程和出席范围，构建分层面的党组会、全委会、常委会、主席会、秘书长会、专委会、界别、专题、对口、提案办理等协商议事平台；同时通过加强基层委员的联系、邀请基层群众代表参加会议活动等形式，推进协商民主向基层拓展，切实加强乡镇政协组织建设，尤其要增加集体提案比重，提高提案质量，建立交办、办理、督办提案协商机制。第五，完善协商成果的反馈机制。要建立协商意见和办理结果双向反馈机制，政协委员要如实将协商开展情况、主要意见和建议等，选择适当的形式、途径和程序，报送党委、政府和相关部门；政协办公厅及相关专委会要将政协委员意见办理结果、协商成效等信息及时反馈给相关委员，同时加强对有关建议意见落实情况的跟踪，对落实不力或者落实过程汇总遇到的新情况新问题及时作出报告。对事关全局重大问题的协商成果，如政协全体会议的大会议政发言和联组讨论发言、专题协商座谈会的协商成果等，采用综合报告等形式报送党委和政府主要领导参阅；对政协议政性常委会和主席会议通过的建议案和调研视察报告，以文件形式报送各级党委和政府，供党政决策参考；对涉及部门或行业重要问题的协商成果，以《参政议政》等形式报送分管领导批示，由相关部门研究落实；对界别群众普遍反映的热点、难点问题所产生的协商成果，以社情民意信息的形式直报相关领导参阅，同时送相关部门，促进问题解决[4]。第六，落实协商运行的保障机制。要将政协协商制度逐步纳入法制化的轨道，通过党内立法的途径予以规范，强化政协协商对权力的制约，使政协协商由软要求变成硬约束；要进一步实现人民政协协商民主与党政部门相关制度的有效衔接，把政治协商列入党委重大决策议事程序，落实到重大决策、干部任免、立法协商等工作中去，切实做到不协商不决策、不协商不任免、不协商不立法；要重视发挥新闻舆论的监督保障作用，通过广播、电视、报刊以及互联网，加强对协商工作全过程以及协商成果的宣传报道，全力推动党政督办部门及时跟踪督办，努力扩大委员协商议政的社会影响，督促有关方面采纳落实，使政协委员的参政议政成果纳入决策视野；要探索建立协商民主考核问责机制，将政协协商意见办理情况纳入对部门、单位的考核体系，对重要问题应协商不协商、参与协商应参加不参加、协商成果应落实不落实的，应当向有关单位或个人进行问责，并通过适当形式及时通报或处理。

参考文献：

[1].坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2012:26.

[2]推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展[N].人民日报，2015-02-12（15）.

[3]周世光.完善人民政协协商民主机制[N].湘声报，2016-06-18.

[4]郑光勇.刍议人民政协协商民主制度建设:以咸宁市为例[J].湖北省社会主义学院学报，2016(2):38-39.

作者：王珊 单位：中央社会主义学院