引黄供水管理制度建设研究

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摘要：黄河下游引黄供水长期存在运行管理粗放、管理不规范、可持续发展后劲不足等问题，不能充分发挥应有的效益。研究提出可持续发展情况下引黄供水管理、工程维护管理、用水计量、水费核查、用水监测、供水信息管理等工作的制度建设任务，完善引黄供水运行管理制度、监督机制建设，规范黄河供水管理，以保障黄河下游供水安全和黄河供水事业的良性发展。

关键词：可持续发展；引黄供水；制度建设；管理

一、引黄供水现状

黄河下游引黄供水事业是沿黄地区抗御自然灾害，改善生产、生活、生态环境的基础设施，已成为黄河下游地区农业经济发展的命脉，为沿黄地区经济社会发展和生态文明建设提供了强有力的支持，是我国开发治理黄河重要成就的体现。黄河下游干流共有引黄涵闸105座，设计引水能力共计3852.7m3/s，引黄供水区包括下游两岸沿黄地区、黄河滩区及河北、天津等应急调水区。河南、山东2省已有31个市150个县（区）用上了黄河水，其中农业用水是引黄供水区的用水主体，引黄灌区共86处，有效灌溉面积4181万亩（约278.7万hm2）。当前，引黄供水制度建设现状总体向好，供水管理制度体系比较健全，各级引黄供水组织对制度建设的目标要求更加重视，相关制度的针对性和实效性日益增强，但也存在一些问题有待解决。

二、引黄供水管理存在的问题

1.供水制度不够健全

（1）规范性不够，操作性不强制度建设未按照工作制度与管理制度、业务流程与操作规程、岗位责任制与人员分工等3个部分制定，内容过于简单且与相关制度之间的衔接不够，存在前后不一、相互矛盾情况。有些制度过于概括、简单和条文化，操作性不强，不能为业务提供实际指导；有些偏重于强调纪律约束，缺乏必要的程序控制；有些缺乏必要的处罚措施。（2）缺乏系统性，创新力度不够引黄供水管理制度虽然有具体规定，但是相对引黄供水不断变化发展的趋势而言，这些规定还存在一定局限性，不能实现全方位覆盖，制度上的真空导致管理工作责任不明，工作中存在推诿、敷衍现象。为加强工程管理，水利部黄河水利委员会制订了《黄河防洪工程运行观测与维修养护岗位责任制实施办法》《水管单位与维修养护单位业务范围划分规定》等规章制度，从宏观层面对黄河水利工程维修养护工作进行规范，取得了一定效果，但是面对新形势下出现的新问题，现行制度的创新力度不够，不能有效激发人员的自觉性和积极性。（3）缺乏检查监督制度，保障体系不完整各级供水管理单位虽然制定了管理制度，但缺乏严格的、经常性的检查制度，重大问题决策、监督考核等方面的制度不够健全，对制度执行者缺乏必要约束，一些基本制度如事后监督等难以落实，一些制度在执行过程中形多实少。

2.工程维修养护工作不到位

部分引黄供水工程老化失修，运行效益衰减，不利于引黄供水的可持续发展。引黄供水工程的运行维护管理没有形成完善的机制，管理方式单一。供水单位把工程管理与运行工作集中在“用”上，对工程本身的维修养护不重视，特别是在管理方法上，没有按照工程特点和管理组织要求进行管理，致使管理粗放、效率低下，工程效益不能充分发挥。由于引黄水闸维修养护经费直接从水费中列支，管理单位在支付人员工资后，进行工程整体维修资金不足，即便水费收入较多的单位也存在水闸维修维护不足等问题。

3.供水保证率低

引黄供水保证率与河道供水条件、工程供水条件、当地降水条件、节水技术应用程度、管理运行方式等密切相关，河道来水、边界和供水工程条件决定了供水的保证程度。下游河道连续的调水调沙试验，导致河道下切、引黄供水能力下降，有些涵闸甚至丧失引水能力，引黄供水保证率降低。

4.水价形成机制不合理

通过多次调整水价，引黄渠首水价虽然逐步得到提高，但农业水价总体依然偏低，导致供水单位亏损，不能满足引黄工程运行维护管理的需要，且水价偏低也不利于节约水资源。经测算，下游引黄渠首工程农业用水水价与补偿成本合理收益的标准相比还有很大差距。供水收入支付人员工资后，只能对供水工程进行零星养护维修，导致涵闸维修养护欠账多、隐患大，影响了引黄供水的安全生产和可持续发展，应逐步建立健全合理反映供水成本的黄河下游农业水价形成机制。

三、问题成因分析

1.运营意识和能力薄弱

引黄供水在部门职能方面基本做到了职责清晰、管理有序，但供水管理制度规范性不足，对运营管理工作不够重视，投入的精力和资源有限，加之引黄供水基础设施投资不足，导致行业发展缓慢、供水能力不足等问题日益显现。

2.管理主体缺位

引黄供水的运行方式忽视了供水的公益性，造成行政体制与经济体制改革不同步。引黄供水管理部门和单位有河务局、供水局、水调局等，在实际管理工作中，多头管水导致管理工作难以开展，管理主体缺位，监管不力现象时有发生。

3.资金来源单一

政府投入是引黄供水管理的主要投资主体。投入来源的单一性导致引黄供水在发展过程中经常缺乏后备资金，进而影响供水工程的维护及供水方式的改良，与市场的“脱节”也挫伤了工程发展的内生动力，形成了恶性循环。

四、对引黄供水管理制度体系建设的建议

1.提高对构建制度体系重要性的认识

规范化管理是提高工作效率和工作质量、保证供水安全的重要管理手段。完善的制度体系建设是保证引黄供水规范化运行的基础，应充分认识到制度建设的重要性，建立健全适应引黄供水自身需要的制度体系，为提升引黄供水的规范化管理水平提供强有力的制度保证。引黄供水应坚持把规范作为发展的生命线，加强内部管理监督和整顿规范工作。实践证明，加强制度建设、严格规范管理，是坚持和维护引黄供水制度的本质要求，是加强队伍建设、树立引黄供水良好形象的重要措施，是推进引黄供水持续、稳健发展的重要保证。

2.加强制度间的衔接与互补

引黄供水的保障机制建设主要应从管理制度方面入手，完善的制度体系应包含以下5项：①基本制度是涉及引黄供水所有层次、决定引黄供水组织的根本制度；②管理制度是规定引黄供水管理各方面活动的框架，是调节集体协作行为的制度；③技术规范是涉及某些技术标准、技术规程的规定，科学性和规律性强；④业务规范是针对引黄供水业务活动过程中大量存在、反复出现、能摸索出科学处理办法的作业的处理规定；⑤个人行为规范是所有对个人行为起制约作用的制度规范的统称，是引黄供水组织中层次最低、约束范围最广、最具基础性的制度规范。在完善制度体系时要注意各项制度间的衔接与补充，使各项制度目的一致、互为保障、共同作用，通过制度建设实现“凡事有人负责、凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人监督”。应定期组织管理检查、审核活动，及时发现管理活动、服务质量方面存在的问题和薄弱环节，进行有效纠正，不断提升引黄供水整体经营管理水平，为引黄供水实施规范化管理奠定坚实基础。

3.明确制度体系的功能

（1）规范经营管理行为规范化管理贯穿于引黄供水经营管理的各个方面，只要存在经营管理活动，就需要有相应的内部管理监督制度。因此，引黄供水必须以落实民主决策程序为主线，严格办事程序，加强过程控制。结合本单位、本部门实际情况，进一步建立和完善各项规章制度，用制度加强内部管理监督工作，明确每一个岗位的职责，规范办事的每一道程序。这样，一旦出现问题也很容易发现并得到纠正，也就是通常所说的账、财、物分管，批准和执行分开，以保证财产不受损失。（2）保证供水管理健康发展按照科学管理、民主管理和依法管理的要求，完善各级供水主管部门的工作规则和议事决策程序，用制度规范经营管理行为。加大办事公开民主管理工作力度，充分听取群众意见，自觉接受群众监督；充分发挥职代会等的作用，提高透明度，保障员工知情权。按照建立教育、法律、制度相结合的惩治和预防腐败体系的要求，筑牢拒腐防变的基础。通过建立完善制度体系，全面提升规范管理能力和水平，努力实现自管、自限、自纠，用制度来保证引黄供水的平稳健康发展。（3）完善监督管理机制引黄供水工程监管体系可以分为内部监管与外部监管两个方面，其中外部监管包括省、市、县三个层次，黄委的监管主要通过省、市、县对引黄供水监管来实现。应成立专门的监督考核机构，承担监督职责，严惩违法违规行为。各业务部门应依照制度规定对所属单位加强监督检查，形成统一的考核结果和完备的监督考核体系。在监管过程中，应做到制度面前人人平等，维护制度的严肃性。针对经营管理的重点部位、薄弱环节，认真制订加强管理的制度措施，不断完善制度体系，使规范化管理真正落到实处。

五、结语

黄河下游引黄供水事业作为人民治黄的重要组成部分，对保障沿黄地区农业和经济社会可持续发展起着至关重要的作用。引黄供水发展过程中,制度建设为实现可持续发展提供了约束、激励和协调规则及规范。制度化管理的主要特征就是一切遵循章程，努力使制度的规范性与创新性因素之间呈良性关系，进而推动引黄供水更好地发挥效益。

参考文献：

[1]苏茂林.黄河水资源管理制度建设与流域经济社会的可持续发展[J].人民黄河，2015（11）.

作者:郑利民 王宏乾 张会敏 单位:1.黄河水利科学研究院 2.水利部黄河水利委员会供水局