国土空间用途管制制度建设

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一、当前国土空间用途管制制度面临的问题

国土空间用途总量控制制度有待完善。当前国土空间利用总量控制主要集中在转为建设用地的总量管控及永久基本农田的总量控制，如土地用途分区管制和城乡建设用地空间管制等制度安排已较为完善，而对生态空间的总量控制制度尚不明确，关于生态空间的用途管制，虽然已有16个省份生态红线划定工作已报批，但并未实施，划定规则有待进一步深化研究。此外，目前尚未出台全国性的生态保护专项规划，生态空间的总量控制制度尚有欠缺，全域、全类型国土空间用途总量控制制度的建立已刻不容缓。国土空间用途转用机制尚未建立。当前，国土空间管制是对耕地、森林、草原、水域等不同自然要素实行单要素管理模式，虽有利于根据不同要素类型的系统特征制定有针对性的管制措施，但实际上是忽视了山水林田湖草生命共同体要素之间的关联性，缺乏系统的多要素交叉管制措施，各个要素乃至各个空间之间的转换规则尚未明确。例如：针对农用地转为建设用地，相关制度较为完善。但城镇空间和农业空间向生态空间转化及各个空间内部之间的转换，存在依据不足的问题。同时，国土空间用途变更的条件、程序和要求均没有明确规定，导致国土空间用途变更在实施中缺乏有效监管，开发活动的合法合规性和对生态环境的影响都无法得到有效评估。相关法律有待进一步明确。目前尚未出台国土空间规划与用途管制的相关上位法律，其他法律又难以弥补这一缺陷，后续的法律责任在现有法律框架下执行落地存在一定困难。此外，上位法缺乏情况下，目前的法定规划冲突部分无法有效界定，如土地利用总体规划与城乡规划都是法定规划，而两者在建设用地和农用地布局之间存在较大冲突，难以根本解决。应按照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称18号文）的具体要求，出台《国土空间开发保护法》等有关上位法，统筹解决类似冲突。

二、国土空间用途管制制度构建的基本思路

制定好过渡时期国土空间管制的相关标准。落实18号文的具体要求，以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制，依据自然资源管理职能，以解决生态功能退化、环境污染为问题导向，因地制宜构建国土空间用途管制基本制度。在国土空间规划实施前，以严格执行土地利用总体规划、城乡规划为抓手，深入贯彻党中央国务院关于生态文明建设总体部署，并做好过渡时期的法律法规衔接，统筹其他领域相关规划、标准、政策关于国土空间用途管制的要求，建立国土空间用途管制制度。以“双评价”为基础，制定差异化的用途管制措施。加强贯彻全域、全类型空间用途管制制度与空间用途差异性保护思想。以资源环境承载力和国土开发适宜性双评价为基础，科学制定分区原则，突出各空间用途差异化管制制度与具体措施，明确用途转用的条件、程序和要求，严格保护永久基本农田及遵守生态保护红线的管控，切实提高国土空间利用效率。以国土空间全要素、全过程管制为目标。构建系统的国土空间开发与保护年度调控机制，优化统筹奖惩机制与空间指标分配相结合，以土地利用计划为抓手，统一国土空间全要素计划管理，加强贯彻重点生态要素的刚性管制制度，优化其他要素弹性管制制度，确保全要素统一管制。制定国土空间正面、负面准入清单，完善国土空间开发重大项目的全过程管理制度，建立完善的国土空间许可管制制度。

三、国土空间用途管制制度的建议

明确国土空间用途管制法律依据。国土空间用途管制属于政府职能，按照依法行政的要求，自然资源管理部门实施国土空间用途管制，目前主要法律依据是《土地管理法》和《城乡规划法》，主要政策依据是18号文等政策文件，主要规划依据是土地利用总体规划和城乡规划。由于两规对国土空间用途的管控区域各有差异，而具体国土空间的行业准入限制的规划和标准制定涉及生态、工信、发改、水利、农业等多部门。因此，自然资源主管部门须加强顶层设计，构建国土空间用途管制制度体系，切实解决永久基本农田、生态保护红线及城市开发边界3条控制线的边界冲突问题。建立国土空间总量控制与计划指标管控制度。一是确定国土空间总量控制与计划指标管控制度的基本原则。在“双评价”结果、国土空间规划公布和落地前，以完善和实施土地利用年度计划为抓手，统筹城镇、农业、生态三大空间总量管控。二是科学制定国土空间总量控制与计划指标管控制度的具体目标。国土空间总量控制与计划指标管控制度要符合地区发展战略和国土空间规划，充分考虑未来产业规划与布局，有效衔接中长期建设规划，充分发挥总量控制与计划指标的引导和调控作用。三是在总量核定基数不变的原则下，实行差别化计划管理，优化计划管理的规模制定。在严格保护生态环境的前提下，鼓励盘活存量建设用地和转变土地利用方式，在现有计划管理的规模类型中，探索增加部分地区，特别是长江经济带地区存量建设用地整理计划指标和生态用地指标。充分评估新增建设用地的综合情况，探索在总量控制的前提下，突破现行增减挂钩的项目限制，将不符合产业规划、落后及过剩产能的部分企业腾退、拆除后的土地进行复垦或者进行生态用地建设，纳入拆旧地块范畴，不占用新增建设用地指标计划。此外，适时考虑将现有的增减挂钩项目与工矿废弃地复垦项目结合推进，允许符合条件的工矿废弃地复垦地建设村民安置居住区，以减少增减挂钩项目所须安置村民居住建设用地规模，最大限度获得增减挂钩节余指标。四是完善土地利用计划指标奖励措施。除根据《落实国务院大督查土地利用计划指标奖励实施办法》规定的4种情况可获得指标奖励外，笔者认为应充分结合地区实际情况，对落实规划、生态环境保护及产业优化等综合情况进行综合评估，对完成较好的地区给予一定指标奖励，并结合区域总体发展情况，同样对落实较差的地区进行计划指标核减，可适当将核减部分奖励给完成较好地区。构建国土空间用途转用机制。用途转用机制应以生态环境保护为主，充分考虑各个要素发展存在的基本特征，结合地区当前面临的问题和发展规划，按照城镇、农业、生态三大类空间不同的管制规则，明确区域各类核心要素之间的差异化用途管制规则，针对城镇、农业、生态三类空间之间的用途转换[2]，同类空间内部用途之间的相互转换，构建差别化的国土空间用途转用机制。转用机制应包含以下内容：其一，优化城镇空间用途管制功能。以“控制性详细规划”为依据，加强城镇空间综合水平建设，特别是提高城镇空间生态环境及公共设施水平，充分考虑并利用好原有的生态功能，为未来发展预留城镇建设弹性空间，加强城镇留白区的管控制度建设。其二，保护农业空间生产力。落实最严格的永久基本农田保护政策，以粮食安全保障、保护农业空间生产力为主导，永久基本农田范围内禁止一切与其无关的开发活动，鼓励开展高标准农田建设，严格禁止永久基本农田转化为其他类用地对占用永久基本农田的行为。同时，限制耕地向设施农用地、宅基地等农村建设用地转换。其三，严格管控生态空间转用。生态空间须以生态保护为主，生态红线划定内，应严格控制一切与提升生态系统质量、生态保护无关的开发活动。鼓励生态红线周边的农业用地及建设用地转为生态用地，结合所在区域实际情况，应考虑给予相应政策与资金作为转用支撑。健全国土空间用途管制全流程管理制度。落实国土空间用途管制新职能，以国土空间准入及转用许可为主线，整合相关审批职能，加强自然资源统一确权登记工作，实行建设许可与验收机制，构建国土空间用途管制全流程管理制度。一是在国土空间准入许可阶段，结合自然资源部《关于推进建设用地审批和城乡规划许可“多审合一”改革的通知》（征求意见稿），推进“多验合一”“多测合一”及简化报件审批材料，合并审核、一文批复审批制度。整合农用地转用、林地占用及水资源及岸线资源占用等审批制度，对城镇、农业、生态3个空间相互转用的，全面实施转用许可在先的审批制度。二是在国土空间使用阶段，按照《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》的要求，加强自然资源资产统一确权登记工作。依法依规对区域内的集体土地使用权、林权、水资源等确权登记工作后，方可开发使用。三是实行建设许可与验收机制。自然资源统一确权登记后，自然资源主管部门应对项目建设的规模、方式及相关建设条件进行审核，并发放建设许可证。对符合许可要求的项目同意建设项目竣工验收；对不符合许可要求或因规划条件变更、环境保护要求退出的建设项目，依法实行空间退出管理或整改后再验收的制度。构建完善的生态补偿与生态修复资金保障机制。第一，完善生态补偿法律法规体系。集合当前生态补偿相关要求，对生态补偿的概念、内涵与外延、管理措施与具体实施部门等做出统一的界定，适时出台生态补偿相关法律法规，构建完善的生态补偿法律法规体系。第二，探索生态补偿市场机制。加快推进自然资源资产产权确权登记工作，减少信息不对称及对公共物品进行定价等行为，探索构建生态补偿的市场机制。建立完善的制度体系及激励机制，鼓励企业、个人参与生态补偿，有效构建生态补偿市场机制。第三，优化政府职能转变。按照“放管服”具体要求，加强政府主导和市场调节相结合，在生态补偿机制构建过程中，政府应承担主导角色，完善管理职能与角色定位，对机制构建大方向进行指导和把控。同时，政府建立市场定价标准与制定合理规则，给市场调节留出空间，提高政府执行率，以生态补偿机制的快速审批及全面监管等为基础，推进优化政府职能在生态补偿机制构建中的角色转变。第四，建立跨区域生态补偿机制。在生态补偿机制的构建中，充分发挥国家主导作用，从环保专项资金中拿出一部分资金用于跨区域环境保护，提高各地区生态环境保护工作的积极性。本着“区际公平、权责对等”的原则，在国家的统一组织下，由省（市）地方财政根据受益大小等共同出资，与中央财政资金共同组建生态补偿基金，构建纵向补偿与横向补偿相结合的有效途径。第五，拓宽生态修复与补偿资金来源渠道，加大国家相关生态修复专项资金的支持。目前，部分地区国土空间纠错成本较高，特别对产能过剩及落后产能等企业的腾退工作难度较大，生态修复与补偿所需资金较多，有必要拓宽资金来源渠道，应充分结合相关政策文件的规定，探索尝试政府和社会资本合作（PPP）模式加大资金投入力度。健全信息共享机制，加强统一监管平台建设。充分发挥自然资源主管部门在地理信息、权属、资源环境、管理要素等方面的优势，协调并联合相关部门和行业，整合土地、森林、草原、海洋等各类国土空间信息服务平台，逐步建立涵盖土地、矿产、能源、水、森林、草原等多种资源在内的统一动态监测监管信息系统，推动形成统一、完整、全覆盖、多尺度的国土空间数据资源体系，对国土空间开展全时监测。充分利用遥感、大数据等技术构建信息服务平台，推动实行网上报批、网上监测、实时监管制度，建立常态化资源环境承载力与国土开发强度监测预警机制，完善国土空间用途管制实施效果的督查机制，及时发现各类违反国土空间用途管制的开发利用行为，并有效跟踪取证，严格依法处理。

参考文献：

[1]张建平.我国国土空间用途管制制度建设[J].中国土地，2018,04:12-15.

[2]纪涛,杜雯,翠江河.推进城镇、农业、生态空间的科学分区和管治的思考[J].环境保护，2017，21：70-71.

作者：毕云龙 徐小黎 李勇 单位：自然资源部咨询研究中心