政府法律顾问制度建设

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摘要大规模的政府法律顾问制度建设是以相关理论的深入研究为前提。本文拟从引入政治合法化理论入手，从这一新的视角深入探索政府法律顾问制度建设的理论背景，进而对政府法律顾问制度的优化和建设提出建议，希望可以推动完善我国的政府法律顾问制度。

关键词政治合法化政府法律顾问制度建设

一、政治合法性是当局进行有效统治和政治稳定的基础

合法性理论是政治学的一个重要命题。德国的在相关领域的专家马克斯•韦伯最早提出了有关政治合法性概念。从经验分析出发，韦伯提出了有关这一概念三种类型的政治合法性状态：“一是基于传统的合法性，即传统合法性；二是基于领袖人物超凡感召力之上的合法性，即个人魅力型的合法性；三是基于合理合法准则之上的合法性，即法理型合法性”。在现实社会中，很少会出现纯粹的某种合法性形态，更多地是这三种类型的混合。韦伯认为，法理型合法性更为稳定，一般来说现当代的很多国家的统治基础都是法理型的，即通过法律程序赋予统治基础合法化。此后，伊斯顿、哈贝马斯、罗尔斯等学者相继从不同的角度对政治合法性问题进行论述。不同学术流派的关注重点虽不同，但我们从其差异中仍然可以简单地勾划出政治合法性这一概念带有普遍性意义的含义。即政治合法性是指政治系统实施政治统治的正统性或正当性，换言之，即为民众对政治系统的支持与认同。政治权力统治效能的有效性、制度规则的合法律性、意识形态的一致性以及社会文化层或心理层面的支持构成了政治合法性的基础。政治合法性政治合法化即是政治系统不断地向社会输入政治价值,获得社会对政治系统认同的过程。一个政权有效统治的基础是具有合法性。“如果我们把一些长期合法统治的政权进行对比研究，那么我们就会看到：任何一种政治系统，如果不具有合法性，那么，它就不可能让广大的人民群众团结在它周围，这也就是说，就无法永久地保持住它的成员们紧紧地跟随它前进”。政治合法性需要构建，只有人民自发的紧紧拥护这个政府时，其统治才有持久的效力，才能保持政治统治基础的稳定性。相反，一个政权的统治合法性被多数人怀疑乃至否定，那其动员社会的能力将会被极大削弱，最终导致政治的不稳定。

二、政治系统易在快速社会变迁时期产生合法性危机

以伊斯顿为代表的政治系统论学者将政治共同体（国家意识）、制度（典则）和政府（当局）视为一个政治系统，认为当外部环境（民众）对政治系统的信号输入减少或者政治系统不能正常地输出以反馈外部（民众）的信号输入时，政治系统就会失衡，“如果民众的支持输入减少到了起码的水平之下，就会使政府、政治体制和政治共同体一个一个地与系统成员相脱离”，当一个合法的政治系统失去了大多数群众的支持与认同，就会对统治产生认同危机，合法性危机也就自然而然的发生了。从人类政治统治演变的视角来看，大多数政治实体在历史演进的过程中都会面临着各种类型的合法性危机的问题，而一般意义上的合法性危机往往发生在向新社会结构过渡的时期。改革开放以来，在中西方交流的过程中，随着经济体制改革的深入和市场经济的发展，中国社会处于社会经济、阶层（阶级）、文化快速的变迁中，由于政治体制改革的与经济体制改革不同步，导致我国各区域、城乡、部门、行业、群体之间发展的不平衡，出现了类似劳资矛盾、贫富差距、不同经济体之间的摩擦、……，使得政治系统的合法性面临着很多新的考验。在中华民族政治共同体的观念较为稳固的情况下，新时期来自各个方面的不满情绪就主要集中在政府（当局）、制度（典则）两个方向，尤其体现在对政府（当局）绩效的不满。相对而言，政府的合法性危机表现更为浅层，制度和政治共同体的合法性危机更为深层，其危害更大，解决起来更为不易。因此，从政府层面行动起来，避免合法性危机由浅入深地发展，进而导致矛盾进激化，就变得很有必要。在诸多可能的举措中，各级政府主动地以法律为基础建立起一套明确的社会运作规则,并且严格按照法律规则运行,同时按照依法行政的规则来判定自身合法性的状况，这将成为解决合法性危机的最基本的前提。

三、避免和化解政府合法性危机催生了政府法律顾问制度

政府法律顾问制度在我国开始于20世纪80年代，伴随着改革开放的深入和市场经济的日益发达，经历了从实验试点到扩展、全面推开、逐步成熟的过程。1988年9月，深圳市政府在全国率先成立市政府法律顾问室，为政府部门决策及经济领域纠纷和法律事务提供法律咨询。同年，中华人民共和国司法部《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，第一次把政府部门建立法律顾问这一实践制度化。1993年，国务院批转《司法部关于深化律师工作改革的方案》，在总结相关改革实践的基础上，首次提出在国家政府机关安排试点实行政府律师顾问制度。1996年6月，吉林省政府在省级政府部门中试点成立法律顾问工作室，此后部分省市政府部门及地市政府也相继建立法律顾问机构，制定政府法律顾问制度。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中确立了“全面建立政府法律顾问制度”，这标志着政府法律顾问制度在全国范围内铺开。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，党中央进一步强调了建立法律顾问制度的重大意义，明确指出：“积极推行政府法律顾问制度，建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”。据统计，截至2013年8月，全国有2万余名律师受聘在各级政府部门担任法律顾问。中国律师参与政府法律顾问工作范围、力度逐渐加大，制度不断完善。

四、站在政治合法性构建的高度认识和完善政府法律顾问制度

在探讨从政治合法性构建的视角完善政府法律顾问制度之前，我们首先需要明确合法律性与合法性两个概念的不同。政治学和法学关于“合法性”与“合法律性”是两个不同范畴的概念，合法律性更多的是一种实证层面的法律秩序，而政治合法性更多的体现为一种心理层面的正当秩序。合法律性与合法性这两个概念有着相当程度的关联性，但我们不能直接将合法律性等同于合法性，否则会使法律程序与实质正义等社会价值相背离,我们必须将有关法律的表述与社会价值保持一致，并且保证法律的决议能够促进社会价值的实现，这时一般意义上的合法律性才能转化为合法性。通过建立政府法律顾问制度来保障政府政治运作的合法性。是这一制度实施的最大实质意义，政府法律顾问制度建立以来，在推动法治政府建设，深化政府行政体制改革，加强行政权力监督制约，提升行政机关决策能力和促进政府管理合法化等方面起到了积极的促进作用。但目前仍存在诸如选拔机制不健全，法律顾问参与度不高，经费保障不到位等问题，从政治合法性构建的出发点出发，笔者认为政府法律顾问制度应从以下几方面进行完善：第一，大力推动法律顾问制度顶层设计。首先，应该在我国党委部门建立相应的法律顾问制度。因为在中国党和政府是高度一致的，所以西方学者所述的政府的合法性构建放到中国的语境中往往既指执政政府，也包括了执政党。《中国共产党章程》明确规定“党必须在宪法和法律范围内活动”，各级党委要率先建立法律顾问制度，为政府建立法律顾问制度做表率。法律顾问制度应既服务于制度化、规范化的执政党的建设又服务于法治政府的建设。其次，在各级政府中设立法律顾问室，以便更好地服务于法律顾问，统一管理、密切联系，更好地发挥法律顾问的作用，使其成为政府不可或缺的组成部门。再次，完善县级以下政府单位的法律顾问配置及人才库建设，改善县级以下政府单位无法律顾问可用、无法律顾问可选的局面。第二，注意多渠道选拔政府法律顾问。政府法律顾问一般由政府法制办工作人员、编制外外聘法律顾问组成。外聘法律顾问大部分是经验丰富的执业律师，少数是来自高校、科研院所的专家。执业律师精通法律法规和诉讼策略，能够为政府决策保驾护航;但在立法环节，除了技术层面的专长，更需要政府法律顾问对所涉及的领域以及具体问题能够做出独立的价值判断，在价值判断这一方面，高校学者以及法学专家更具理论深度。第三，加大政府法律顾问在立法、建章立制环节的参与度。民众的支持是政府合法性的一个重要来源，通过让政府法律顾问积极参与各类有关社会事务的规范性文件制定，列席政府部门举办的各种制度建设类型的会议，并以法律顾问的身份收集民众对政府规范性文件的建议与意见，提高各类规范性文件的质量，从而保证行政行为的有效性和合法性，做到为民立法，为政府赢得民众的支持。第四，发挥法律顾问在政府决策中的作用。十八届中央全会提出了建设社会主义法治国家，因此政府部门必须做到严格的依法行政，在法律框架内行使自己的职权，出台相关决策文件时，一定要考虑决策的合理合法性，也要充分考虑到相关群体的利益。加强政府法律顾问在决策过程中的参与度，保障政府部门决策过程的科学化、民主化，各项决策由法律顾问把关，进而减少风险。第五，建立政府法律顾问参与涉访涉诉案件常态机制。涉访涉诉案件大都是群众关心的热点问题，处理不好容易引发群体事件，法律顾问参与涉访涉诉案件的处理，以法律的理性给民众出谋划策和专业的解答，有利于从法律上引导涉法涉诉信访案件进入法律程序，促使老百姓信仰法制的力量，而不是盲目走入信访的迷途。总之，目前中国经济改革进入深水区，结构化不平衡使得各个领域矛盾重重，政府合法性受到威胁，政府法律顾问制度的推开有利于协助监督政府在法制的框架内运行，达到言与行的一致。

作者：胥军芳 单位:广西华志翔律师事务所