现代大学制度建设的启示

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一、国外大学的法人治理模式

与我国高校相比，国外发达国家的大学具有一些共同的特征，突出体现为具备基本类似的法人治理结构即具备独立的法人资格，多采用董事会(或理事会)治理结构。尽管政府可任命部分董事会成员，董事会作为最高管理机构，负责财务等重大决策和日常事务的运行，但是在不同的国家，大学的运行模式也有差异，其主要区别在于政府管理、控制这些大学的方式及程度。

(一)外部治理模式

在高等教育发达的国家，大学的外部治理模式，因公立和私立不同、历史和文化背景不同，从政府和高校的关系上看，大致可以分以下三类:

1．政府控制型。

这一模式的突出特点是:政府控制较为严格，大学自主性相对较弱。其主要代表国家包括德国(新世纪以来以“还大学于社会”为旨趣的改革前)、法国、卢森堡、荷兰等国;一些地中海沿岸的南欧国家(尤其是希腊和葡萄牙)以及法人化改革之前的日本也可归为此类。在日本，学校是政府行政机构的一部分，政府承担公立大学日常运作所需的预算全额，教职员工为国家公务员，并由政府支付薪酬。政府虽在一定程度上认可学校在教学研究和人事方面的自主性，但并未赋予其实现财政自主化的权利。

2．政府监督型。

这一模式的突出特点是:高等学校是自治体，具有比较充分的自主权。其主要代表国家为美、英两国。政府与大学在法律地位上平等，中央及地方政府为公立大学提供经费支持，而公立大学在经费使用方面享有较高自主权;多数大学实行董事会治理结构;公立大学在人事制度方面实行预算管理而非编制管理，引入竞争的准市场内容;由第三方机构对学校的办学质量与社会声誉进行评价。有消息表明，近年来政府控制型模式中的日、德两国由于本国公立大学运行机制的僵化与低效，借鉴政府监督型模式，实行了一系列改革，以提高公立大学的自主性与竞争力。

3．宏观调控型。

这一模式的突出特点是:高校在办学方面有相当大的自主权，政府通过法律来对私立大学进行宏观调控。其主要代表为美国、日本。如前所述，日本的私立大学所占比例最大，美国的私立大学发展水平最高。日本政府通过《大学令》《教育基本法》《私学振兴财团法》《私立学校振兴援助法》等，根据法律对私立大学进行宏观调控，以影响私立大学的发展规模和方向。美国通过《权利法案》《国防教育法》《高等教育法》等，规定联邦政府要向私立高等学校提供长期资助。政府通过财政支持将其高等教育相关政策反映到大学管理制度上，实现对私立大学规模、类型以及科研方向等的宏观调控，使其沿着有利于国家利益、社会利益和民众需求的道路发展。美国政府对私立大学的质量控制主要依赖独立于政府、大学之外的第三方鉴定机构。就法人治理结构而言，尽管国外大学具有大致相同的董事会(或理事会)法人治理结构，但公立大学与私立大学在治理结构方面也存在一定的差异性，呈现出不同的特征。

(二)内部治理模式

由于各国法律和历史背景的差异，不同国家借助类型不同的治理机制和法律形式来实现大学的功能，具体如下:

1．委员会管理模式。

英国的一些大学采用了此模式，通过庞大的委员会体系进行管理和决策。这一治理结构通常由校务委员会、学术委员会、董事会和副校长等组成。其中，校务委员会主要由来自商业界、工业界、地方行政当局、地方教育界、其他高等教育机构的校外成员组成，是大学形式上的最高权力机构，其主要职责是确保校务的诚信、公开与透明，对大学的发展战略方向进行顶层设计，商议财务规划、招聘政策等，并监控已制定目标和基准的实施情况，确保资金使用得当、各项管理措施充分到位等。学术委员会是大学的最高学术管理机构，主席由副校长担任，其成员通常包括大学的全体教授、系主任、教学人员、管理人员和学生代表等，主要负责制定学术发展战略、科研促进措施、审核教学内容、督促学生纪律等与教学科研密切相关的工作。学术委员会向校务委员会报告工作。校董事会拥有监督学校活动及资源使用、人事任命、财务管理等权力。校长一般由具有较高声誉的人士担任，但只作为学校的象征与代表，发挥领导权威的作用，副校长才是“首席学术和行政官员”，拥有人事任免权力、学术权力和财务权力。

2．董事会管理模式。

美国高等教育从创建以来一直沿袭了一个基本制度，即以董事会为核心的法人治理结构。与企业中的董事会对企业活动承担的法律责任一致，大学的董事会对学校也承担着最终责任。作为大学的法人机关，美国高校的董事会大多接受学校创立者的信任委托，并以信托的方式持有学校财产，其主要职责是使受益人利益最大化、聘任大学校长和筹措与管理学校资源。美国大学的内部管理模式有一个突出的特点，就是“外行领导内行”———由校外非教育行业人士管理大学。这种管理模式使得董事会能够站在公共利益与消费者的角度监督公立高校的办学绩效，并促使学校对社会需求做出必要的回应。美国公立高校内部权力机构通常由董事会、行政委员会与学术评议会组成。董事会负责大学规章修订、组织变更与发展方向规划，行政委员会负责学校重要行政事务处理，学术评议会则负责学术事务审议以及学校发展建议的提出。总体看，董事会的职责主要集中在学校的发展战略层面，而对校内具体的日常运转工作则不做过多干涉。美国高校的行政委员会成员通常包括校长、副校长、财务长、学院院长、董事会代表、校友会代表、学生代表等，其职能主要集中在聘任学校主管、管理学校财务、签订协议与契约以及授权处理重要行政事务。学术评议会是董事会下设的学术管理机构，是大学学术权威的代表，确定并管理学校总的学术政策，负责学科建设与发展、课程设置与教学管理、学位事项与对外学术交流活动，同时也负责教师的聘任、考核与晋升等事务。

二、国内大学治理结构中存在的问题

根据国家统计局公布的数据，我国普通本、专科招生数1998年为108．36万人，2010年增加到661．76万人，2013年增加到699．8万人;研究生招生数1998年为7．25万人，2010年增长到53．82万人，2013年增加到61万人。高等教育取得巨大进展，实现大众化，这是毋庸置疑的成功之处，然而在快速发展的同时，国内高校也因人才培养质量有待提高、行政化积弊严重等问题而受到诟病。

(一)办学自主性受到抑制

从外部来看，我国高校书记、校长多由政府主管部门任命，即便个别校长由学校内部选举产生，也必须经过政府主管部门认可，代表政府主管部门行使对大学的管理权力。这种体制在一定的历史阶段对于提高领导者素质和保证政令畅通、提高工作效率有一定的积极作用，但是在高等教育进入大众化发展阶段后，其缺陷逐渐体现出来。教育主管部门在对高校进行管理的过程中，存在“管得过多、管得过死”的现象，抑制了大学办学的自主性，导致学校个体活力丧失、创造力下降、办学特色弱化，逐渐不能适应经济社会的发展。有些高校因行政权力中心化的管理模式导致官僚、腐败现象滋生，严重掣肘学校科学发展，在社会上给高等教育造成恶劣的影响。

(二)资源配置不够均衡

长期以来，我国的大学多由国家(政府)出资兴办，具有学校资产国家所有或公共所有的性质;承担提供社会基本公共服务的职能，具有公益性或非营利性;在内部管理机构设置、人事制度、财政供给等方面较多受到政府直接的行政控制。这种治理结构的特点在于教育资源的集中分配，这种分配制度导致的直接结果就是:各高校为争取自身发展所需的资源，把教学、科研中一些涉及经济利益的任务作为硬性指标，与学校内部的“绩效分配”制度挂钩，使教师疲于应对各种指标的完成，无暇加强自身学术修养及关注学生个性发展，导致责任不到位、精力投入不足、主导作用发挥不够。教师与学生缺乏必要的沟通，在指导学生树立科学精神、掌握科研方法、遵守学术规范、撰写学术论文等方面还存在不足，甚至对学生的学术失范问题也无法及时觉察。

(三)育人主体积极性弱化

大学的主体是教师和学生，以教师和学生为主体的人才培养工作是大学的核心。根据《高等教育法》规定，目前我国的大部分高校都设有学术委员会，但是由于定位不明确、委员产生机制不规范、人员组成结构不合理、教授治学水平不平衡等问题，导致其“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”的职能未能得到充分的发挥。高校科研、学科、平台、国际交流合作等优质资源全面向人才培养转化的人才培养管理体制和运行机制尚不健全与完善。高校缺乏引导教师心无旁鹜地安守教学岗位的保障制度与物质条件，不能在制度上鼓励更多的教师重视教学、潜心教学。教师队伍中不同程度地存在浮躁、功利的倾向，有的教师对提高教育教学质量的重要性认识不到位，重科研轻教学、重学科轻育人;有的教师工作积极性不足，教学理念落后、教学方法陈旧，缺少对学生科学思维的训练，难以激发学生对学术探究的热情。

(四)社会合作制度有待完善

在20世纪80年代末，我国一些高校相继建立了学校董事会。当时《高等教育法》对于多元化投资体系虽然有明确的表述:“国家鼓励企事业单位、社会团体及其它社会组织和个人向高等教育投入”，但却未对董事会的法律地位予以明确，关于董事会成员之间的权力分配及责任界定也较为模糊，阻碍了高校董事会职能的发挥。在高校内部，负有社会合作职能的社会合作处、校企合作处等部门开展工作时无法可依、无章可循，难以充分发挥作用;在社会层面，由于社会合作制度不完善、不健全，高校引入社会资本合作办学的前景不明朗，社会力量参与办学的动力不足。这一切都使大学难以通过有效的途径实现筹措办学资源和扩展社会合作的目标，一些在发展过程中逐步建立起来的社会合作关系也难以得到持续、健康、有序的发展。

三、国外大学法人治理模式对我国现代大学制度建设的启示

大学为经济社会发展培养各行各业所需要的人才，为科学进步提供创新技术与成果，为人类文明进步实现知识传播与传承……正如塔潘所言，“在人类所有的社会机构中，没有哪一个会像大学一样如此重要和富有影响”。由于历史条件、文化传统以及社会制度的不同，各国大学法人治理结构都不尽相同，并不存在一个统一的模式。经合组织的一项研究指出，“从整体上说，这是一个没有明确界定的领域”。虽然如此，我们仍然可以从一些发达国家的大学法人治理模式中概括出一些规律性的认识，对我国现代大学制度建设的改革与实践有所启示。

(一)转变政府职能

从外部治理结构来看，我国高校与各级政府一样，其管理者均按政府行政的级别进行设置，大学中的书记、校长按照政府的行政体制，都享有相应的等级与待遇。在国外，公立大学资产主要来源于公共资源或公共财政，国家或地方政府并非普通意义上的财产所有者，其权利主要体现为可对高校行使特别权力，可要求大学提供基本的社会公益性公共服务以及承担更多的公共服务义务等，但不允许其具体的经营者或管理者从事营利性经营;如学校有经营利润，也应严守“不分配约束”，将其用于自身事业发展。当前国外高等教育的发展趋势是“政府监督型”逐步完善，而“政府控制型”逐渐向“政府监督型”转变，我国政府高等教育行政部门可鉴于此，转变行政理念、转换行政职能，积极推动高校从“国家控制”向“政府监督”转变，对大学减少干涉、增加支持，切实加强高校办学自主权，激发其办学活力与创造力。2015年3月，教育部有消息称今年将印发有关推进管、办、评分离的文件，进一步转变管理方式、简政放权、落实高校办学自主权。这方面，美国由具有专业性、中立性的第三方中介机构对大学质量与信誉进行评估、评价的模式可资借鉴。针对我国高等教育现状，建立“管、办、评”分离的治理结构，政府通过政策、规划、经费、评估等杠杆对大学进行间接引导调控，大学则在取得办学主体地位和自主权的同时有效自律，构建科学的内部治理结构，将有效提升高校治理能力。

(二)推进依法治校

事业单位是我国特有的一种组织机构。我国的《事业单位登记管理暂行条例》(国务院令第411号)修订后明确规定:“事业单位应当具备法人条件”。我国《民法通则》第三十六条规定，法人指“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。大学作为事业单位，也需要具备与之相适应的组织机构和管理体制，才能具有决策能力和管理能力，以行使权力，承担责任。2011年《高等学校章程制定暂行办法》实施，至2015年底，教育部及中央部门所属的114所高校将分批全部完成章程制定与核准工作。大学章程是大学的“宪法”，是“政校分开、管办分离、依法办学、社会参与”的现代大学制度的集中体现。从国外经验看，包括学校、医院等在内的公共服务机构，都普遍或较多地采用法人治理模式，我国的大学在建立内部法人治理结构时，可以创造性地参考这些治理模式，设置相对独立的决策、执行、监督机构，实现决策、执行、监督职能相互分离制衡，借以实现学校内部治理的制度化，提高运作效率、公信力与透明度。

1．坚持党委领导下的校长负责制。

在国外多元化公共服务机构提供主体中，公立公共服务机构与我国的事业单位相似性较大，其法人治理的基本类型与模式或资借鉴。因此，可在大学法人治理模式改革过程中，根据我国政治社会体制特征，根据政府对不同类型高校的管理要求，结合不同学校的层次与特点，选择符合实际的法人治理模式。如前文所述，发达国家大学法人治理结构的核心在于，由利益相关者组成董事会和负责日常事务的管理层，构建权责分明、互动互利的有效机制，约束与激励利益相关者，促进高校自身的良性发展。坚持党委在大学治理中的领导核心地位，是完善我国大学内部治理结构必须坚持的前提和方向。2014年10月，中共中央《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，明确指出:“校长是学校的法定代表人，在学校党委领导下，贯彻党的教育方针，组织实施学校党委有关决议，行使高等教育法等规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作”。可以说，实行党委领导下的校长负责制，是中国特色现代大学制度的核心。

2．科学定位新时期的理事会(董事会)。

在国外主要发达国家，不少大学采用以董事会为核心的大学治理体系、校长为中心的大学行政管理系统和学术委员会学术管理体系。在这一模式中，董事会是大学的最高决策机构，成员由不同利益相关者组成，主要负责学校发展方针政策的制定;校长是大学的最高行政负责人，由董事会指定并受董事会委托，管理学校日常行政事务。我国公立大学的书记、校长目前由政府任命，但可在学校社会合作制度建设过程中，参考国外大学内部治理结构中的董事会模式，建立吸收校外利益相关者参与学校决策和决策咨询的制度，从而改变决策机构全部由校内人士组成的模式，使其能够更好地体现公共价值、行使办学权力。2014年7月，教育部《普通高等学校理事会规程(试行)》，称“本规程所称理事会，系指国家举办的普通高等学校(以下简称:高等学校)根据面向社会依法自主办学的需要，设立的由办学相关方面代表参加，支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台”。“高等学校使用董事会、校务委员会等名称建立的相关机构适用本规程”。这一规定的实施，为国家举办的高校遵循高等教育本身的规律和市场经济优胜劣汰的原则，将新形势下的董事会功能定位在有利于高等教育事业发展、有利于高校与企业的产学研结合以及体现管理、服务、协调上指明了方向，也为推进中国特色现代大学制度建设和健全高等学校内部治理结构创造了条件。在我国，民办高校发展的时间比较短，有关法律制度也不够健全，董事会对内是学校事务的决策者与指挥者，对外则是学校的代表与权力象征，对董事会自身的监督与制衡还需要进一步规范。在这方面，世界各国私立高等教育的发展实践具有很大的参考价值。

3．平衡学术权力与行政权力的关系。

学术权力与行政权力并存是高校组织结构的特有现象。国外大学内部行政权力和学术权力基本上是相对独立的，如:英国的大学行政与学术两权分离，学术权力占主导，教授行会权力较大，教授们享有很大的独立性;美国的大学行政与学术两权互相渗透、各司其职，董事会把握学校发展的方向和脉络，校长贯彻董事会的意志并且协调行政工作，学术事务交由教授会处理。2014年3月，我国《高等学校学术委员会规程》正式实施，明确了学术委员会在学校学术组织体系中的最高学术机构定位。国外高校的内部管理模式中，主要是赋予以教授为主体的学术委员会在学术事务上实际的决策权，强化学术权力，防止学术问题行政化，同时建立健全的权力结构和运行机制，防止行政权力与学术权力两个系统孤立运行。鉴于此，我国高校学术制度建设过程中，行政权力与学术权力也应建立起相互制约、相互平衡的关系。行政权力是学术权力的压力与动力，学术权力是行政权力的基础与制约。

四、总结

现代大学制度的建设是一个历史的过程，涉及社会、政治、高校等诸多方面，因此必须与我国的基本政治制度、社会制度、教育制度相适应，切忌盲目照搬或简单复制国外的大学治理理念与模式。在政府简政放权，落实高校办学自主权的基础上，各高校必须坚持党委领导下的校长负责制，积极稳妥地推进内部治理结构改革，以保证教育方针的贯彻、学术的创新与发展，以及社会服务使命的实现。

作者：陈颖 单位：北京交通大学