科学事业单位内部控制制度建设思考

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摘要：随着创新驱动发展战略的实施，国家要求科学事业单位在为科研人员松绑解套的同时，规范经济业务行为，防范舞弊，保证资产安全，有效控制风险。本文拟通过分析科学事业单位在建立内部控制制度过程中存在的一些问题，提出相应的改进建议和措施。

关键词：科学事业单位；内部控制；制度建设

科学事业单位一方面承担了国家和地方政府基础、公益和应用研究方面的纵向课题，另一方面广泛开展产学研科学合作、承接一些来源于企业的横向课题。科研活动具有灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性（简称“三性”）特点，以及科研项目和经费渠道的多元化等带来内部管理的复杂性。为使科研工作宽严有度、有的放矢，迫切需要采取有效措施规范经济和业务行为。面对上有要求、内有需求的现状，科学事业单位应尽快建立健全内部控制制度，保护国有资产、科研经费的安全，为科研信用机制和容错机制的建立奠定基础，保障科技事业的持续健康发展。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，行政事业单位应“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗，强化内部流程控制”，为此，财政部于2015年底印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会【2015】24号），要求行政事业单位“必须于2016年底完成内部控制的建立和实施工作”。

一、科学事业单位内部控制制度建设现状

随着近年财政科技投入、科研收入的不断增加，科学事业单位经济和业务活动的管理水平较过去得到了很大提升，但由于我国事业单位内部控制研究起步较晚，对内部控制认识不到位，制度建设不健全，发展水平不平衡，限制了科学事业单位内部控制制度的建立和实施。主要表现在：一是很少有单位系统梳理经济和科研业务流程，建立科学合理的内部控制制度，缺乏系统性和可操作性；二是部分科学事业单位以偏概全，仅用财务制度就代替了内部控制制度，整体内控意识淡薄，导致资产流失、营私舞弊的现象时有发生。

二、科学事业单位内部控制制度存在的问题及原因分析

1.概念不清，认识不足，内控意识淡薄内部控制实施主体是科学事业单位，实施客体是与单位收支相关的经济和业务活动，主要分为单位层面和业务层面。其中，单位层面控制包括决策议事机制、岗位责任制、人力资源政策、单位文化、财务体系和信息技术运用；业务层面包括预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、项目管理和合同管理。实施的根本目的是风险管控[1]。长期以来，科学事业单位普遍存在重科研轻管理的观念，对内部控制在制度建设和执行上支持力度不够。例如：有的单位领导和科研核心人员对内部控制工作没有明确概念，或者认为内部控制包括财务管理工作看不到实际效益，不如努力争取科研经费；认为内部控制是财务管理的内容，事不关己[2]，而财务部门协调能力有限，怕“得罪人”，导致单位整体缺乏内控意识，领导、业务骨干、财务人员均消极对待，难以形成良好的内部控制管理氛围。

2.分工不清，授权模糊，岗位责任落实不力科学设置内部职能机构、不相容岗位分离及合理授权是建立和实施内部控制的基础，直接影响单位的决策议事机制。但是在实践中，科学事业单位受单位规模、人员编制、预算供给和内部管理水平等因素影响，大多存在一些岗位设置不合理的现象。许多单位政令、财令集中于一把手，具体业务工作缺乏必要的分工和授权,关键岗位人员责权不清、关键操作一人进行、不相容岗位兼职现象较为普遍，岗位责任落实不力[3]。分工与授权管理的弱化一方面导致单位决策缺乏有效制约制衡机制，以权代法、违规决策“三重一大”业务事项等屡有发生；另一方面导致单位重钱轻物、重购轻管、重预算轻执行，资产管理弱化，滋生了贪污挪用国有资产等违法违规行为的温床；再一方面也严重影响了员工尽心尽力完成本职工作的积极性。

3.信息传递阻滞，沟通协调不畅科学事业单位由于科研业务的专业性和项目来源的多元化，内部部门之间往往缺乏沟通。主要的沟通方式为科研部门向单位领导层汇报工作或科研部门内部组织召开项目进度协调会，缺乏立足单位整体信息沟通需要和长远发展考虑，科学合理地设置信息化流程，档案资料不能方便各部门查阅，不利于信息共享和实时监督。在科研活动实践中，信息沟通矛盾还突出表现在财务部门在经费开支和项目验收时才被动参与科研工作，无法将财务服务与管理有效融入科研项目管理全过程，导致科研经费预算与执行难以衔接、支出随意性大等一系列问题，难以发挥财务对科研工作的服务能力和约束效力。

4.内部监督制度不健全，风险管控机制不完善从单位传统观念和固有特性方面分析，科学事业单位由于业务量、经济量和机构的单一性，单位管理和经济行为的监管职责主要都由单位负责人或指定的分管负责人承担，因授权和分工等多方面原因，大多没有建立起有效规范的内部监督机制。有的单位虽然建立了，但因领导不重视，监管大多对下不对上、对执行不对审批，削弱了监督作用。从组织架构和人员配备方面分析，科学事业单位往往没有专业的审计人员和独立的内审机构，内部监督能力缺乏，内部监督职能难以落实。由于体制机制等传统原因，以及重科研、轻管理的传统观念，科学事业单位风险防范意识薄弱，风险评估机制缺失，在风险应对方面存在极大的隐患。内部监督机制和风险管控机制的不完善，导致一些违法违规行为时有发生。

三、加强科学事业单位内部控制制度建设的建议

⒈加强组织领导，增强主体意识科学事业单位领导首先要明确内部控制和风险管理对于单位发展的重要性，积极组织开展内部控制和风险管理知识的系统培训，强化整体内控思想，提高全体员工对实施内部控制的必要性认识，自觉参与内部控制制度的建设和风险管理[4]。建立单位内部控制管理领导小组，单位负责人任组长，财务部门、人事部门、科研部门、资产管理部门及其他核心业务部门负责人为组员，形成合力共同推进内部控制制度的建立和实施；明确内部控制制度建设牵头部门，可以考虑借助中介机构的专业力量，系统梳理单位各类经济业务流程和风险防控关键点，制定出一套适合本单位风险管控和事业发展的内部控制制度。

2.优化人力资源政策，落实岗位责任制科学事业单位应建立有利于单位可持续发展的人力资源政策，明确岗位权责，保障合理授权，注重长短期激励机制和约束机制的有机结合，注重保护员工的归属感、积极性和创造性，促进单位充满活力和提升科研实力。针对岗位分工方面存在的问题,认真审核内部机构设置的科学性,规范岗位责任制度,兼顾结构比例控制，尽量做到精简、效能、合理，建立起一套自我制约和自行检查的岗位工作体系[5]。

⒊建立畅通的信息共享沟通机制为打通信息沟通渠道，科学事业单位一方面可以定期组织培训和交流活动或开展轮岗，交流并宣传内部控制管理要求和科研活动进展情况，促进各类人员相互提升业务素质；另一方面可以规范科研项目档案资料管理，便于领导层、综合管理部门、科研部门调档查阅、共享业务信息；再一方面要避免科技应用“灯下黑”情形，可充分利用现代信息化手段，建立健全单位内部科研、财务、人事、资产部门共享的信息平台，提高科研管理效率和便利化程度[6]，落实内部控制制度要求，并有效降低传统财务管理模式下的资金安全风险。同时为避免财务管理与科学研究工作脱节，结合近期中办、国办联合印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，建立健全科研财务助理制度，让科研人员可以潜心从事科学研究。

⒋建立有效的内部监督和评价机制科学事业单位应建立并强化内部监督和评价机制，健全决策议事机制，加强“三重一大”审批控制，确定相对独立的部门或岗位，明确内部监督和评价的职责权限，规范操作程序，定期开展内部控制审计和有效性评价，从源头上减少内部控制和风险管理权责不明、力度不够、落实不力的问题，保护国有资产安全完整。单位内部控制管理能力是随着内部监督和评价能力的提升而逐步提高的，因此在内部控制制度设计时，应充分考虑建立健全缺陷纠正和改进机制。在风险评估和有效性评价方面，应结合科研活动“三性”，做到合理保证风险可控，不可过度问责，建立科研活动容错机制，保护科研人员潜心科研的积极性。科学事业单位内部控制管理起步晚，项目和经费渠道多元化，导致内部控制制度建设较为复杂。单位只有结合行业领域、规模等特点，提高整体内控意识、营造和谐的工作氛围、加强内部信息的沟通，并制定完善的内控制度和内控流程，才能切实提升科学事业单位规范化管理水平，有效发挥公共服务职能，促进科技创新能力提升，从而为我国实施创新驱动战略注入持续不断的发展动力。

参考文献

[1]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013，1：57-62.

[2]武娟，姚雨君.对军工科研事业单位完善内部控制管理的探讨[J].行政事业资产与财务，2014，4：60-62.

[3]季萍.论行政事业单位内部控制制度的设计思路[J].行政事业资产与财务，2016，1：44.

[4]杜娴.关于科学事业单位中内部控制与风险管理的探讨[J].财会学习，2016，14：226.

[5]刘巍.对推进科研事业单位内部控制制度的思考[J].现代商业，2012，34:142-143.

[6]李鸿飞.科研事业单位内部控制体系与制度建设研究[J].财经界，2015，21:129-132.

作者：孙燕 单位：安徽省科学技术厅