农村流动人口养老保险问题完善路径

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我国已有多部国家层面及地方层面的养老保险政策提及和阐述农村流动人口的相关权益。实践中的农村流动人口养老保险存在相关法律法规不完善、统筹层次亟待提高、群体缴费意愿低、女性养老保障权益缺失明显等问题。农村流动人口养老保险在未来时期，应完善优化制度设计并注重转移接续管理，在提高城镇接纳程度的同时适度调节制度退休年龄，建立调剂基金且持续提高统筹层次，完善养老金权益保障措施尤其是关注返乡人群的养老待遇问题。

一、农村流动人口养老保险的相关政策实践

长期以来，农村流动人口作为我国重要的劳动力来源，为城市经济发展及现代化建设作出了巨大的贡献。但由于其户籍与就业所在地不匹配，其适用的社会保障制度在实际运行中遭遇诸多棘手问题。从政策角度来看，二元户籍制度的存在，促使政府往往基于城镇居民的立场对农村流动群体偏重于管理及限制，进而导致农村流动人口的养老保险制度难以与我国整体的社保制度相接轨。目前，我国出台的养老保险政策中有多部提及农村流动群体。关于农村流动人口的养老保险制度虽然有全国统一的政策导向，但从地方相关实践来看，各地规定差异较大，现选取部分较为典型的国家性政策及地方性政策进行阐述。本文针对农村流动人口养老保险问题开展深入研究，有助于理清现有政策体系存在的不足，从而为促进农村流动群体真正融入城市和充分享有公平合理的养老保险权益做出积极贡献。1.全国性政策。2001年12月的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》规定：农民合同制职工累计缴费年限达到15年，在达到退休年龄后可领取基本养老金，其中重新就业或与原企业解除、终止劳动关系的，将保留原养老保险关系，重新就业后与原关系接续。同时，若农民合同制职工本人提出申请，可以一次性领取个人缴纳部分。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出，要重视解决农民工的社保问题，寻找合适的养老保险解决办法。2007年劳动和社会保障部首次提出了农民工养老保险的概念，即没有条件参加城镇企业基本养老保险制度的农民工可以参加特定的农民工养老保险，缴费比例为收入的15%，通过完全积累制建立个人账户。其中缴纳的费用将以年为单位转接至原有户籍，因此回到原户籍的农村流动人口也可以参加农村社会养老保险。两种养老保险待遇可以分别领取，互不冲突。除此之外，国家“十一五”规划、《中华人民共和国劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》等也涉及农村流动人口养老保险权利的相关论述。2.地方性政策。深圳市于2000年3月实施《广东省社会养老保险实施细则》，将农村流动人口纳入城镇职工基本养老保险体系中。同年12月修正的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》规定了适用于各企业及其职工的养老保险制度，其中农村流动人口可按规定参加基本养老保险，缴费率与深圳本地劳动者相同。北京市于2001年9月实施的《北京市农民工养老保险暂行办法》具体规定了单位与农民工个人的缴费费率、年限、比例、账户等问题，且对于农民工是否回到农村的情况进行了相应规定，其缴费比例与待遇水平均低于城镇职工。借鉴北京市的做法，青岛市于2005年1月实施了《青岛市农民工基本养老保险暂行规定》，其比例与城镇企业职工养老保险制度相同。2002年7月上海颁布《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，合并了老年补贴、工伤、住院医疗三项，其中将老年补贴委付至中国人寿运作，可在达到规定年龄时一次性兑换。成都市借鉴上海模式于2003年颁布了《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，并对办法中的缴费比例等根据当地情况进行了调整。

二、农村流动人口养老保险推进中的突出问题

1.相关法律法规不完善，缺乏统一的转移接续规定。从《社会保险法》来看，我国的社会保障制度有较为清晰的宏观框架规定，但对于其中养老保险转移接续的细节问题规定较少。现有规定多为指导性、方向性要求，缺乏切实可行的操作化参考。随着《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的出台，虽然其对转移接续问题做出了一定的解释与规定，但相比于《社会保险法》层次较低，仍存在仅方向性指导的问题。迄今为止，我国养老保险相关法律法规并不匮乏，但针对农村流动人口养老保险转移接续问题缺乏相应的统一规定，导致各地实践模式差别较大。对于流动频次较高的农村务工人员而言，这无疑成为影响其依法享受养老保险合理待遇的巨大阻碍之一。

2.收入与所在地区工资水平割裂，群体缴费意愿低。根据各地政策规定，养老保险缴费率及养老金待遇均与当地平均工资水平挂钩。通常，城镇职工养老保险的缴费基数为当地平均工资水平的60%-300%。此政策规定的范围跨度较大，上下限工资水平差距明显。而农村流动群体在社会劳动参与及工资收入方面大多处于劣势地位，很难达到发达地区的养老保险缴费基数要求。因此，以城镇职工的平均工资水平简单衡量缴费，很难与农村流动人口的实际情况相符。除工资收入较低因素之外，农村流动群体大多对于养老保险相关政策了解较少，也很难意识到养老保险对后续生活的重要作用，部分人群宁愿多领工资而不愿缴纳养老保险费用。在多重因素叠加作用下，农村流动人口缴费意愿低的问题尤为普遍。

3.统筹层次亟待提高，全国统筹难度较大。随着我国财政收入的增长和社会保障制度的完善，提高养老保险统筹层次成为解决农村流动人口部分保障权益缺失问题的重要途径。但从三个方面来看，全面推进省级与全国统筹的难度依然较大。一是地区发展差异问题。由于农村务工人员属于高流动性群体，其养老保险问题大多涉及多个地区。各地经济发展程度不同、工资水平不同，在养老保险的缴纳方面也存在较大差异，这进一步导致了区域间养老保险发展的不平衡。二是地区政策差异问题。根据国家政策的指导精神，各地结合自身发展情况制定了详细的养老保险缴费费率、计发指数等规定。要做到全国统筹，就必须协调和兼顾各方利益，因而难度较大。三是统筹及管理单位的问题。负责养老保险统筹的单位数量应做到合理控制。统筹单位过多将造成资源浪费，过低的管理层次也不能适应高一层级的现实需要。同时，管理单位需要提高专业能力，在资金的划拨中还要针对特殊情况及地区平衡做出合理处置。

4.女性群体养老保障权益缺失尤为明显。根据养老保险缴费的统一规定，个人缴费年限需达到15年才有资格领取基础养老金。但从退休年龄来看，国家对于女性进城务工人员及灵活就业人员的规定为50周岁退出劳动力市场。与男性相比，女性从制度规定上即缺少5年的缴费年限。除此之外，当前女性群体更容易因生育而离开劳动力市场，从而中断养老保险费用的缴纳，因此女性进城务工群体因缴费年限不足而无法申领养老金的情况更为多见。除基本养老保险外，农村流动人群参加城乡居民养老保险的平均养老金替代率的相对水平尚不足6%，很难维持其退休后的正常生活，极易出现丧失基本生存保障的问题。

三、农村流动人口养老保险的完善路径

1.完善优化制度设计，注重转移接续管理。在完善制度层次方面，需要根据实际问题实事求是地进行规则优化设计。虽然很多地区已经设立了农村流动人口养老保险的相关制度，但其中的诸多现实问题不容忽视。以北京为例，《北京市农民工养老保险暂行办法》中提出个人缴费低于当地上一年月最低工资标准的缴费费率，其初衷虽然是为了降低农民工缴费压力、提高其参保积极性，但从实际情况来看，用人企业因单位缴费比例上升而雇佣意愿降低，进而导致部分农民工被裁员。与此同时，由于农村务工人员的区域流动性强，其养老保险的管理难度也大幅提升。针对上述问题，目前应在企业职工养老保险制度的大框架下进行细节修订，整合散落在各个规章制度中的相关规定，形成体系化的制度设计。同时应兼顾地区差异性与制度统一性，做好不同地区之间的养老保险转移接续。

2.提高城镇接纳程度，调节制度退休年龄。农村流动人口养老保障权益缺失的问题归根结底在于其与城镇居民相关社保制度融合不足的问题。因此，要实现二者制度上的统一，首先就要从就业与生活方面降低城镇对于农村流动群体的排斥程度。比如，提高该群体的工资水平、增加教育培训投入、提供福利补贴等，以此降低收入差距和减少歧视问题，从而在达到提高全社会平均福利水平的同时促进福利资源的均衡发展。对于性别差异问题，考虑到女性达到缴费年限要求的困难程度大于男性，可以适当降低女性进城务工群体的缴费年限或通过逐步推进延迟退休政策以增加其就业及缴费时间。这样既能减少因缴费年限不足而造成的保障缺失问题，又能在一定程度上缓解劳动力供给不足。

3.建立调剂基金，提高统筹层次。针对各地推进养老保险统筹过程中存在的利益冲突问题，可以尝试建立专门基金用于各地调剂。在省级统筹的基础上，各地根据不同发展水平缴纳相应比例的养老保险费用，由中央统一收缴和调剂使用。中央应建立透明的管理制度，统一划拨给各省级政府，其中对于贫困地区的养老基金可以给予一定的补贴倾斜。在特殊情况发生时，中央应通过调剂部分资金的形式及时处理。这样能够避免各地为减少财政开支而排斥农村流动人口参与养老保险的问题，进而有利于推进转移接续工作。在完全实现全国统筹之前，为弥补养老金不足和改善歧视问题，巩固及提高统筹层次应始终作为养老保险改革进程中的重要努力方向。

4.完善养老金权益保障措施，关注返乡人群养老待遇问题。由于我国户籍制度的典型二元化特征，劳动力高效有序流动受限，农村流动人口很难融入正常的城市劳动力市场，相关权益保障措施亦普遍缺乏。对此，政府应当设立专门的农村流动人口社会保险转移接续管理机构，明确核算其享有的权益，设立规范化服务平台。同时，应规范劳动力市场，监督各类企业的养老保险按期缴纳情况。对于返乡的进城务工人员，应保留其领取养老金的权利，这不仅涉及养老保险权益的社会公平问题，也涉及城乡养老保险制度的衔接完善问题。立足于以人为本的思想，应保证返乡人群养老保险待遇的合理水平，从而使其真正实现老有所依和老有所养。

作者：杨健 侯婧一 单位：河北工业大学