保险资金介入保障性住房建构

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本文作者：张艳、刘丽华 单位：云南财经大学

一、问题提出

2011年两会期间，利用保险资金支持全国保障性住房建设，成为保险业代表委员的热议话题。截至2011年2月底，我国的保险行业资产总额已经达到5.2万亿，巨额的保险资产要求更加宽广的投资渠道。然而，我国保障性住房且存在巨额资金缺口，公共财政压力巨大。根据我国城镇中等偏低收入家庭的规模预估，目前保障性住房的实际供求缺口还有4000万套左右。当前保障性住房建设的资金来源，一是中央财政补助，二是地方各级政府的资金投入。

按照中国城镇中等偏低收入家庭的规模预估，目前保障性住房的实际供求缺口还有4000万套左右。国务院计划在2011年建设1000万套保障性住房，相比2010年增长72.4%，达到全国房地产投资规模的20%，资金缺口将达到1.3万亿元。如何建立保险资金支持保障性住房建设长效机制，发挥保险业社会管理功能?其理论基础又是什么?保险资金投资保障性住房建设的模式是什么?这些已成为当前亟待解决的基础问题。

二、保险资金参与保障性住房建设的资源配置理论

在资源配置过程中，政府与市场之间的关系一直都是经济学界讨论的焦点。调整政府与市场之间的关系，寻求二者之间的平衡点，已经成为当代经济发展的关键所在。从制度经济学视角看，“市场”和“政府”都是配置资源的一种制度安排。不论何种制度安排，其高效运行的基础都是需要一个与之相容的制度结构，否则会出现效率损失，产生制度不协调成本，即“失灵”了。当存在公共产品、不完全竞争和外部性时，由于微观主体的有限理性和机会主义倾向会造成市场失灵，市场机制在某些方面难以起到配置资源的作用，需要政府干预，因为此时政府配置资源成本更低和效率更高。但这并不意味着，凡是(准)公共产品，只要是政府来配置资源，效率就一定会高(钱振伟，2011)①。政府在配置公共产品资源也不是万能的，政府不可能在所有公共产品资源配置领域都起高效作用。在某些公共产品领域，政府对资源配置也可能不是最有效的和成本最低的。哈耶克(1960，1963)论述了政府干预的“可为和不可为”的原则，“不可为”指国家强制力作用不可逾越基于私人产权为基础界定的私域;“可为”指政府通过适宜的法律和经济政策，为市场竞争创造良好的条件和框架。当然政府干预经济并非完全因为市场失灵，政府干预和市场调节不完全是替代关系。政府在经济中的角色岂止是干预，而且它自身也是市场经济体制中的一员，参与经济活动，其活动成为市场经济体制中不可缺少的一个组成部分(曾康霖，2007)。

保障性住房属于一种准公共产品，存在市场配置保障性住房资源失灵的一面，但并不意味着一切保障性住房资源都由政府配置，其资源配置效率就一定会高，也可能由于信息不足、官僚主义、政府政策的频繁变化、缺乏市场激励、缺乏竞争、缺乏降低保障性住房成本的激励导向等内在缺陷，政府也会失灵。随着我国保障性住房制度推进，保障性住房服务对象急剧增长，2011年全国将建设1000万套保障性住房，资金缺口达到1.3万亿元，公共财政将面临极大挑战，这也是政府配置保障性住房资源失灵的一种表象。通过BOT②的“政府招投标”形式，即政府购买服务的方式是克服保障性住房“政府失灵”和“市场失灵”的一种选择。在这种情况下，可以把政府通过BOT的政府购买服务看作是介于政府直接提供服务和完全私有化两个极端之间的一种折衷方式，被认为既可以克服政府直接提供服务所存在的缺陷，又可以克服保障性住房公这共产品供给市场失灵的一个有效而可行的方法;即政府继续保留其福利投资主体和制定福利政策角色，提供制度产品，以克服市场失灵，但将营办服务的责任通过合同形式交给独立的营办机构，这些机构可以是营利性的组织、非营利性组织等，以有效降低服务成本、增加资金渠道、提高服务质量和克服官僚现象，以克服政府失灵。通过这种方式使政府与私营或其他组织形成一种合作关系，引导更多社会资源配置向保障性住房领域倾斜，形成公共部门和私人部门共同承担保障性住房责任的良好局面，提高保障性住房供给效率。只有明确了政府与市场各自在保障性住房领域中的角色与定位，使政府和市场这两种资源配置机制扬长避短相互补充和相互促进，才能实现保障性住房资源有效配置。

另一方面，保障性住房的市场化和社会化有助于缓解公众日益增长的服务需求与政府垄断服务供给不足的深层次矛盾，提高保障性住房服务的供给效率，满足公民对保障性住房服务的需求。在这一过程中，政府从保障性住房产品和服务供给的垄断者转变为利益调解者、激励者，是“舵手”和“裁判”，而不是“划桨”和“球员”，是授权而不是提供具体服务。政府必须与非政府组织、私人部门、公众一起来共同治理，推进保障性住房服务的市场化和社会化，让服务对象自己选择公共服务，提高服务对象的满意度和保障性住房的资源配置效率。

三、保险资金参与保障性住房建设面临的挑战

保险公司(尤指寿险公司)承担的多为长达几十年的长期负债，但由于我国保险资金的投资渠道受到较严格的限制以及投资市场长期投资产品匮乏等原因，保险公司负债的久期远大于资产的久期，导致许多公司面临比较严重的资产负债不匹配风险，保险公司的经营稳定性受到严重威胁。从国际惯例上来看，保险资金投资的多元化已是趋势，包括不动产等投资在保险资金运用中都占有很大的比重。从中国保监会2010年9月份《保险资金投资不动产暂行办法》以来，由于受制于宏观环境的影响，一直没有保险企业实质的不动产投资行为。直到近日才由太平洋资产管理公司发起设立“太平洋－上海公共租赁房项目债权投资计划”，成为自《保险资金投资不动产暂行办法》出台之后第一单不动产债权投资计划，开始了保险资金涉足保障性住房的实践。保险资金投资保障性住房有十分重要的社会意义，而且从长远角度来看，这种实践对于拓展保险资金的运用渠道、实现保险资金的有效配置、合理匹配保险公司的资产负债方面有十分积极的影响。但是要想建立保险资金投资保障性住房长效机制，还面临一些挑战，主要有以下几点:

1.保障性住房属于准公共品，具有很强外部性，完全由市场配置保障性住房资源肯定会失灵。保障性住房的收益率较低，难以实现保险资产保值增值的目的。从国际经验来看，保障性住房的投资收益率不高，一般难以满足保险资金的投资回报要求。因此，尽管从投资期限来看，可以满足保险企业资产负债匹配的需要;但是从投资收益率来看，较低的收益率对于保险公司实现资产负债匹配和保险公司资产的保值增值来说，保险资金进入保障性住房领域是一个很大挑战。

2.缺乏必要的具体实施规定指导保险资金合理运用于保障房建设。从监管层面来看，尽管中国保监会已经出台了《保险资金投资不动产暂行办法》，放开了保险资金参与保障房建设的闸门。但是，从具体实施来看，对于保险资金进入保障房建设的准入规则以及诸如征地的用途、投资的比例等具体模式缺乏必要的实施细则和管理规定，使得保险资金迟迟难以进入保障房建设(刘欣琦，2011)。

3.保险资金参与保障性住房建设还缺乏必要的投资路径和模式。作为准公共品的基础设施，保障性住房完全不同于普通商品房的开发。与普通商品房开发周期短、利润率高的特点正相反，保障性住房的建设运营期长，而且回报率较低。这就需要建立一种有效的投资机制和投资模式，使得市场参与者(尤其是长期投资者，如寿险公司)更加便利更加有效地参与保障性住房建设，以缓解地方政府的财政压力，降低了入住民众的生活支出压力，从而进一步体现了保险资金“取之于民，用之于民”的精神。

四、构建保险资金参与保障性住房建设的长效机制要构建我国保险资金参与保障性住房建设的长效机制，要处理好以下三个方面的问题。

(一)要处理好保险资金进入保障性住房中市场和政府之间关系

保障性住房虽然属于准公共品，需要政府主导保障性住房资源配置，但并不意味保障性住房完全由政府承担，也应该发挥市场在保障性住房资源配置中的积极作用，尤其是吸引作为市场主体的保险公司积极进入和参与保障性住房资源配置。具体如下:一是，通过政府(尤指地方政府)积极干预，通过优惠政策引导和鼓励保险资金参与保障性住房建设。对保险资产投资保障性住房建设实行优惠的土地和税收政策，可以间接提高保险资金的投资收益率，适当满足保险资金保值增值的目的，同时也可以提高保险企业参与保障性住房建设的积极性，引入大量保险资金参与其中，可以减少政府的保障性住房的财政压力。二是，保险企业设立投资保障性住房建设的专项基金，按照“政府主导、商业化运作、协同发展”的原则，建立高效率、低成本、高透明度的运作机制，与政府共同推进保障性安居工程的建设与发展。三是，各保险公司应该建立和完善自身资产的管理体制，建立保障性住房建设专项基金和相应的资金管理措施，实行专项资金管理制度，合理分配和运作资金，完善市场配置保障性资源机制，实现保险资产负债匹配的目标和保险资产保值增值的目的。

(二)建立起良好的制度环境，尤其是保险资金投资保障性住房监管的政策环境

一项制度要有效率，必须要有一个协调的制定环境，需要相应的配套措施，特别是相应的监管制度，否则会产生制度协调成本，增加保险资金参与保障性住房建设的交易成本。基于保障性住房的公益性、长期性、稳定性等特点，建议保险监管机构将保险资金参与保障性住房建设划归基础设施建设类的投资，按债权级别分类，允许保险资金通过基金、股权、债权等多种方式投资，支持保障性住房建设。同时，保监会、证监会、城乡建设部门、审计部门、财政部门等各相关监管部门之间应该加强相互协调与合作，尽快完善各项相关政策和管理规定，为保险资金参与保障房建设提供相应的政策和行政指导，规范保险资金的运作。保险资金进入保障房建设，必须承担一定的社会责任，不能过于追求利润，但对于保险资金的运营，也要寻求一个完整的模式，否则会带来很大风险。对于保障性住房质量的检验、资金如何投入、资金进入后周期有多长、财务如何平衡、租金如何缴纳、若无稳定的回报该怎样处理等问题，需要多部门之间的相互合作，共同出台相应的实施和监管细则，实现保险资金运用效用的最大化。

(三)探索建立保险资金投资保障性住房的BOT模式

保险公司投资建设保障性住房的BOT模式可大致分为以下四个步骤:

1.确立投资项目。针对各地政府对保障性住房建设的实际需求和发展规划，保险公司可依据当地经济发展条件、社会环境、保障性住房拟建规模、技术实施方案、政府财政支出和补贴水平等要素进行综合考虑，编写《可行性研究报告》等文件，初步选定那些能够保证期望投资收益率且风险较低的项目作为投资对象。同时，保险公司应积极开展项目推广和营销，传播以BOT模式建设保障性住房的理念③，促进地方政府在保障性住房开发领域实行体制机制改革，探索充分利用保险资金发展保障性住房的途径。

2.参与保障性住房项目招投标。地方政府正式立项采用BOT模式建设保障性住房后，成立招标委员会和招标办公室，研究项目技术问题，如保障性住房的经营期限和租金水平等;并准备投标者资格预审文件，编写招标文件，向社会进行公开招标。保险公司依据政府文件的投标资格和要求，必要时可与具备民用建筑开发资质的房地产公司组成投标联合体，通过资格预审后实地考察项目，并与地方政府进行沟通协调。在实地考察和深入研究招标文件的基础上，保险公司编写投标书，投标书中应明确所投资建设保障性住房的居住规格、质量水平、每平米的预计租金水平、融资来源和结构、建设进度安排、竣工日期、运营期限、运营维护费用、价格调整公式或调整原则、投资回报预测、风险分析与分配、不可抗力事件的规定等重要事项，并在截止日前递交标书参与评标。

3.成立项目公司和融资。保险公司中标后，与地方政府就保障性住房租金水平、经营期限等重点问题进行合同谈判。地方政府一般按中标顺序与各个投标者谈判，从中选择出对自己最有利的投标方案和合作方。此时保险公司既要发挥保险资金长期投资的显著优势，保证保障性住房建设资金的充裕供应，又要维护自己的预期收益水平，避免与某些投标者发生超低价的恶性竞争(洪明，2010)。保险公司在与政府取得合理谈判结果后，正式组建开发保障性住房的项目公司，并与建筑承包商、运营维护承包商签订相关合同，最后与政府正式签署特许权协议。保险公司自身作为项目公司的出资方，可充分利用自身的资金低成本优势，合理运用杠杆比例，按照工程建设进度和运营计划安排好相应的资金供给，以最低资金综合成本的原则设计出保障性住房项目的融资结构与资金结构。

4.保障性住房建设项目的实施。保障性住房项目公司在签订所有合同之后，即进入项目的建设实施阶段。按照合同规定，聘请设计单位开始工程设计，聘请建筑承包商开始工程施工，工程竣工后聘请运营维护承包商进行商业运营或者实行自营。此时，当地的低收入家庭按计划正式入住保障性住房，根据政府部门核定的收费标准按期向政府财政部门缴纳租金和物业费用等，财政部门再将收取的租金与财政补贴合计汇入保障性住房项目公司的专项账户，作为项目公司的经营收入和维护费用支出来源(洪明，2010)。根据特许权协议，在特许经营期满时，保险公司按照合同约定条件把保障性住房及相关附属设施全部移交给地方政府或其指定机构。保险公司对移交后的保障性住房及相关附属设施的质量存在承诺期，如在承诺期内出现质量问题，则须承担相应的责任和维修费用。

通过BOT模式，利用保险资金支持保障性住房建设，不仅有利于加快保障性住房建设工程的发展，促进经济发展方式转变;同时，通过保险资金投资保障性住房，可以较大提高保险资金的运用效率，促进保险业自身发展方式的转变，更好发挥保险业的社会管理功能，促进社会稳定。