财政支持新农保状况与完善途径

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本文作者：卢成会、吴丽丽 单位：安徽工业大学、吉林大学

财政支持新型农村社会养老保险的理论与现实依据

社会保险制度的实施必须要保证公平、公正。正如罗尔斯所说的那样，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不真实，就必须加以拒绝或修正;同样，某些法律和制度，不管它们如何有效和有条理，只要它们不正义，就必须加以废除和改造。”［1］社会保险制度作为社会制度的重要组成部分，同样需要公正的精髓体现。政府对新型农村社会养老保险提供必要的财政支持，为每一名社会成员提供基本的生活保证，保证每一个社会成员享有基本的生存权利，正是其正义的体现。正如吴忠民教授所说:“社会公正应当是维护每一个社会成员或社会群体的合理利益为基本出发点，而并不意味着一定要刻意地站在哪一个特定社会群体的立场上来制定带有整体性的社会经济政策和基本制度。这是因为，一旦站在特定社会群体的立场来制定带有整体性的社会经济政策或设计基本的制度，那么便会不可避免地使基本政策或基本制度带有倾向性，从而损害其他社会群体的合理利益。”［2］新型农村社会养老保险缴费制度的设计很容易把农村的弱势群体排除在新型农村社会养老保险之外，这就使得新型农村社会养老保险制度从设计之初就带有倾向性，缺乏社会制度的公平性和公正性。政府对新型农村社会养老保险的财政支持是避免人为倾向的重要手段，可促使每个农民都有机会参与到其制度中来。政府是实施社会保险的主体。新型农村社会养老保险作为社会保险的一个重要组成部分，其建立与完善也应以政府为主体，这是由社会保险这种特殊社会产品的性质决定的，更是当前我国农村人口老龄化的现状所要求的。新型农村社会养老保险作为一种公共产品，只能以政府为主导来提供。新型农村社会养老保险的公共物品特性决定了新型农村社会养老保险体系的建立与完善必须由政府参与提供，必须依靠公共财政的财力支持。

有学者预计我国农村老年人口2012年将达到1.2亿。可见，中国农村老年人口的基数是非常大的，其老龄化的速度也是比较快的。近年来，由于我国工业化、城市化的发展及高等教育规模的不断扩大，使得大量农村年轻劳动力向城市转移，进而使农村人口老龄化速度进一步加快。在经济和社会政策制度发展水平都低于城镇发展水平的情况下，农村人口老龄化水平明显高于城镇。预计到2020年以后，农村老龄人口占总人口的比例每年都会高于城市3至6个百分点［3］。值得注意的是，我国进入了老龄化社会，但经济还处于相对落后阶段。与我们国家形成鲜明对比的是，西方国家进入老龄社会时，经济较为发达，年均收入都在5000美元以上，而我国农村人均收入2009年刚刚超过5000元人民币。［3］我国农村人口老龄化的这些特点决定了我们国家的农民将面临较为严重的养老负担，而传统的家庭养老很难承担起这种养老责任，这就需要政府介入来分担养老压力，构建完善的养老社会保障体系。土地作为农民最重要的生产要素和生活来源，被看做是农民最后和最重要的依靠。但近几年来，随着工业化和城市化的发展，许多土地被征用，同时有许多地方政府把变卖土地作为其重要的财政来源，非法征集农民的土地。在这种情况下农民开始分化，一部分农民开始丧失土地，成为失地农民;另一部分农民虽然没有完全失去土地，但其土地数量也在逐年减少。另外，在我国经济发展的同时，产业调整、通货膨胀、市场信息不对称等因素的发生，使农业种植获得的收入不能很好地预防社会风险和自然风险，这也需要政府介入来预防养老风险。因此，新型农村养老保险制度的建立和完善对于农村养老具有重要的意义。我国持续30多年的经济快速发展，财政收入的连年增长，为支持新型农村社会养老保险奠定了坚实的物质基础，即使部分地区经济条件还不成熟，也可以通过国家的财政转移、加大投入等方式来创造条件，为农村地区的养老保险提供财政支持，促进农村养老保险由家庭养老向社会养老转变。

财政支持新型农村社会养老保险的现状与问题

新型农村社会养老保险制度的建立和完善离不开地方政府的财政支持，特别是中央政府给予的财政支持。由于政府事权不清，农村社会养老保险制度由地方和个人来承担全部财政责任，使得社会养老保险变成了储蓄，导致农村社会养老保险的最终失败。这不符合社会保险制度社会“公平”的价值尺度，不能体现政府基本公共产品均等化的社会发展目标。根据2009年国务院颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，2009年开始我国一些地区开始开展新型农村社会养老保险制度的试点工作。新型农村社会养老保险采取个人缴费、集体补助、国家财政补贴的筹资方式。基础养老金由中央政府来进行财政补贴，并规定对中西部地区进行全额的财政补贴，对东部发达地区进行50%的中央财政补贴，其余的由地方政府来进行补贴。国务院综合各地区的实际生活水平等情况，制定出新型农村社会养老保险基础养老保险金的发放是每人每月55元，并根据经济发展水平和物价的波动来做适当的调整。地方政府可以根据当地的实际经济发展状况和物价水平适当地提高基础金的发放标准。新型农村社会养老保险基础养老金体现了养老保险制度的普惠性、公平性和基本性。参保农民只要达到了制度要求的60岁，就可以直接领取基础养老金。目前，中央确定的基础养老金的补贴标准为每人每月55元。这个领取标准比农村最低生活水平线还要低，对大部分农村老年人来说还不能从根本上解决养老问题，特别是在CPI不断上升的情况下，这些补贴根本不能维持农村老人的最基本的生存需求。因此，农村社会养老保险还需要政府加大财政转移支付力度，只有这样，才能从根本上保证农村老年人的基本生存需求。

政府财政支持新型农村社会养老保险存在的问题。财政支持力度不够，财政支持失衡。适当的资金基础是新型农村社会养老保险运营的物质基础，它也决定着新型农村社会养老保险制度试点的成败。在农村居民收入水平不高的情况下，单纯依靠农民缴费作为新型农村社会养老保险的资金来源是远远不够的，这就需要国家财政来提供强有力的支持。如果新型农村社会养老保险离开政府财政的支持，就必定会走向失败。根据2009年国务院颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》，国务院对新型农村养老保险的财政支持主要是基础养老金部分，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。补助基数每人每月55元，即每年660元。这种补贴远不能满足农民对养老保障的需求，也不能从根本上解决农村的养老危机。在国家财政收入不断增长的情况下，国家对于农村养老保险的财政支持力度较小，没能实现财政对农村养老保险的支出与财政收入的正比例增长。同时，由于我国城乡二元格局的社会保障体系还在延续，国家社会养老保险资金仍将重点放在城市养老保险的支持上，相对城市而言，对农村社会养老保险的投入甚微。国家对农村养老保险财政的投入绝对数额和相对数额没有明显的增长，就无法从根本上解决农村居民的社会养老问题，其新型农村社会养老保险制度也将会以失败告终。财政支持新型农村社会养老保险的政策比较模糊。财政支持新型农村社会养老保险的依据主要是国务院颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元;对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。从指导意见看，这一政策对新型农村社会养老保险的财政支持比较模糊，缺乏统一性。目前，我国还没有出台清晰、完整的政策法规，加之各地对新型农村社会养老保险制度的认识不同，致使各个地区在对新型农村社会养老保险财政的支持上存在很大差异，进而影响了新型农村社会养老保险制度的健康发展。中央与地方政府财政支持分担不合理，中央财政支持力度较小。从国际经验来看，凡是属于全国性公共品的支出项目几乎全部由中央政府财政来承担，而属于地方性的公共品支出项目主要由地方政府承担。新型农村社会养老保险制度属于全国性公共产品，本来应由中央政府负主要财政责任，而我国却安排给了地方政府。而且随着人口老龄化规模的加快，农民对社会养老需求的提高，如果中央财政仍不能加大支持力度的话，那么未来新型农村社会养老保险水平提高所需要的财政资金只能由地方财政承担。但由于许多地方财政入不敷出，这样很可能会导致新型农村社会养老保险制度的失败。

完善财政支持新型农村社会养老保险的对策

政府应调整财政支出结构，把压缩的行政经费和减少竞争性领域投资后节省的财政资金适当地用来增加对新型农村社会养老保险的支持，逐步增加财政对新型农村社会养老保险的投入。同时，要调整国家的财政支出结构，在条件允许的情况下把更多的资金用于公共服务的建设，改善人民的生活质量和生活水平;另外，需打破社会保险城乡二元结构，逐步缩小城乡社会保险的差距。政府必须扭转财政投入向城市社会保险倾斜的做法，从向城市倾斜转变为城乡平衡发展，从而加大对新型农村社会养老保险的财政支持，促进城乡养老保险事业协调发展。中央政府和地方政府要真正承担起建设新型农村社会养老保险制度的责任，加大对新型农村社会养老保险制度的资金投入。应当把新型农村社会养老保险制度的建设作为一项民生事业来发展，把新型农村社会养老保险列入国家财政预算，逐年增加中央财政对新型农村社会养老保险的支持。同时，中央财政还应该加大对贫困地区及弱势群体的财政支持，使所有国民都能被新型农村社会养老保险所覆盖，确保新型农村社会养老保险制度的公平性。在尊重地方财政实际能力的基础上，加大地方财政对新型农村社会养老保险的财政支持。地方财政应适当地向新型农村社会养老保险倾斜，建立专门的新型农村社会养老保险基金。通过加大中央财政和地方财政的财政转移支付力度，支持新型农村社会养老保险事业的发展，进而从根本上解决农村的养老问题。

从世界各国社会保险的发展来看，要想建立完善的社会保险体系，离不开基本的社会政策的支持。同样，如果没有健全的政府财政政策支持，新型农村社会养老保险就失去重要的保障，新型农村社会养老保险制度也不能健康发展。另外，中央与地方财政的财政补贴足额、及时到位是新型农村社会养老保险制度建立和发展的根本，所以必须建立起完善的新型农村社会养老保险财政支持政策。首先，要以法律的形式明确中央与地方政府对新型农村社会养老保险财政投入的比例及责任，确保新型农村社会养老保险基金有一个稳定、安全的来源;其次，要建立完善的农村社会保险预算政策，把新型农村社会养老保险的财政投入纳入国家的预算范围之内;最后，要建立完善的新型农村社会养老保险政策转移细则，合理地制定出各级财政的出资比例、资金管理细则、资金发放细则、基金筹资比例、给付水平等。

从本质上讲，新型农村社会养老保险应该是基本公共产品的重要组成部分，各个地区、各地农民应该在保障水平上相差不大。因此，新型农村社会养老保险的财政支持应该在中央与地方政府之间进行合理分配。首先，从财政的收入和财政的实力上看，中央财政收入相对富裕，地方财政收入较少。因此，在财政责任分配上，中央政府应该承担一个较大的比例;其次，由于我国经济发展不平衡，地区之间、农村居民之间的收入水平差距非常大，中央财政应该通过财政转移支付的方式给予贫困地区和弱势农民更多的财政支持，平衡居民之间的养老保险待遇水平，使新型农村社会养老保险在健康和谐的环境中稳步发展;最后，要增加中央财政对新型农村社会养老保险资金的投入。目前，我国新型农村社会养老保险更多的由地方政府负责，特别是县级政府承担过多的财政责任。县级政府由于政治目标定位偏差及较弱的财政基础，往往对新型农村社会养老保险投入不足，不利于新型农村社会养老保险事业的建立和发展。所以，中央政府要加大对新型农村社会养老保险的投资力度。