养老险统筹及其职责分担

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本文作者：雷晓康、张楠 单位：西北大学公共管理学院、陕西省咸阳市人力资源和社会保障局

基本养老保险全国统筹走向中划分各级政府职能和责任时，需要对各地政府和各级政府的能力进行统筹协调和综合平衡，从基本养老保险制度运行效率最大化角度出发，摒弃不公平、不对称的安排。

责任、权利、义务对等原则

根据责权利对等理论，划分责任时应遵循责任、权利、义务对等原则，事实上，世界各国的各级政府在责任分担上都坚持了这一原则。然而，现阶段我国中央政府存在其决策权过多、管理和支出责任承担较少的现象，地方政府存在决策权较少、承担与其决策权相比过多的管理和支出重任的问题。这些问题在基本养老保险中表现为各级政府在基本养老保险的决策、筹资责任、支出管理、监督的权利与责任等方面安排得不甚对称。因此，按照责权利对等理论，应适当增加上级政府的责任和下级政府的权利。近年，我国中央财政收入与地方财政收入大约保持52:48的比例，因此，在考虑中央和地方政府的责任划分时可以参照此比例。

基本养老保险单独预算原则

基本养老保险单独预算制，即根据参保人数和工资水平，各地养老保险政府部门预算出年度内应该征收的基本养老保险总额；再根据退休人员人数和待遇发放标准，各地社会保障主管部门预算出年度内应该支付的基本养老保险总额。将预算征收额下达给地方养老保险经办机构，其根据预算确定的征收额进行养老保险费征缴工作，最终将征缴的养老保险费自觉、如实上缴至中央养老保险经办机构。同时将预算支出额汇报给中央养老保险经办机构，其根据预算额给各地分配资金。

激励约束原则。划分基本养老

保险政府间责任的激励约束原则，就是中央政府将每年基本养老保险扩面、基本养老保险费征缴和新增退休人数等作为对地方政府工作考核的重要指标，根据考核结果作出奖励或惩罚的决定。达到约束地方政府、避免其过分依赖中央政府的行为发生，同时又要激励地方政府向中央政府按时按比例缴费，合作联动促进基本养老保险走向全国统筹的目标。

与经济发展水平相适应原则

结合各地经济发展情况，考虑各地财政收入增长、在职职工工资水平、当地物价水平和平均养老金水平等因素，合理进行各级政府间基本养老保险责任分担，不应超越当地经济发展水平之上，也不能落后于当地经济发展速度，必须做到与之相适应。划定分担比例的影响因素基本养老保险制度中的政府责任划分不仅是一个经济问题，还是一个公共决策问题。对一项具体公共事务的决策问题的研究，必须将其放到特定的政治经济环境中来分析。其一，老龄化程度。我国老龄化速度加快、程度加深，意味着基本养老保险制度内的缴费人数相对于制度内享受养老保险待遇的人数在减少，政府在养老金方面的支出将增加，“老龄化成本”将成为影响基本养老保险制度可持续发展的一个重要诱因。因此，划定各级政府间基本养老保险责任分担比例时不仅要考虑“人口红利”消失、老龄化社会带来的经济环境变化，还要考虑为老龄化预储基金，同时由于老年人口的增多会使基本养老金支出增加。总之，应充分预估老龄化因素，避免出现支付危机。其二，基本养老保险制度实施情况。全国各省份在基本养老保险制度的覆盖率、替代率、抚养比及基金结余状况等方面存在显著差异，越是经济发达的省份，其覆盖率越高，替代率和抚养比往往低一些，基金累计结余量越多，地方政府的养老保险财政压力轻；而经济欠发达地区刚好相反，其覆盖率较低，替代率和抚养比较高，基金累计结余量较少，地方政府的养老保险财政负担重。这表明，城镇职工基本养老保险制度在各个省份的负担与该地财力状况严重不对称。因此，基本养老保险制度实施情况在各地区之间的不平衡成为影响划分政府间责任分担的一个重要因素。其三，全国统筹后基础养老金的给付标准测算。基本养老保险全国统筹后，政府和民众最关心的问题之一就是基础养老金的给付标准问题。基于已有的一些研究成果，基础养老金可考虑采用两种方式进行发放：一是基于全国社会平均工资的全国均一的基础养老金。计算公式为全国均一的月基础养老金=全国社会平均工资×20%÷12。二是基于各地居民的消费水平的全国均一的基础养老金。计算公式为全国均一的月基础养老金=全国各地区城镇居民家庭平均每人全年消费性支出×60%÷12。基本养老保险全国统筹后，基础养老金的发放标准会直接决定中央政府财政支出的意愿大小，这是影响划分基本养老保险政府间责任问题的因素之一。划定分担比例的设想中央政府与地方政府间的责任分担关系是维系基本养老保险制度良好运行的神经系统。如果再不解决政府责任合理分担问题，那么基本养老保险制度很有可能面临运转不良的风险。

基金支付缺口的分担比例

随着人口老龄化程度加深以及各地经济发展水平等因素的影响，一些地区当年征缴的养老保险费不够支付当年的养老保险支出，因此出现“收不抵支”现象，造成基金缺口。政府需要在当期对社会统筹基金缺口进行现实补足，补足缺口与否直接关系到养老金给付实现与否及制度是否能够持续下去。因此，要想实现基本养老保险制度收支平衡及可持续发展，必须对各级政府弥补缺口的责任进行明确分担。首先，应对基本养老保险基金实行预算管理；其次，应综合考虑各地经济发展水平、老龄化程度、参保人数、离退休人数等因素的变化，科学预算基金收入规模和支出规模。当预算内基金出现缺口时，应根据是否完成征缴目标任务来处理：对于完成任务而又出现缺口的，首先考虑动用上年基本养老保险全国统筹基金结余解决，若结余不足以弥补缺口的，由中央财政收入弥补；对未完成征缴计划或超预算支出而形成的基金缺口，由各地方政府自行负担，同样是首先考虑动用基本养老保险基金财政专户中的结余基金来补缺，若结余不足以补缺的，由各省级财政收入负责补齐缺口。若出现地方财政困难以及各级政府间社会保障支出效率低下、中央财政与地方财政之间养老保障资金的纵向不平衡等问题，可由上下级政府之间的纵向转移支付（包括中央下拨全国调剂金和中央对地方的财政补贴）实现，同级政府之间养老保障能力的差异可以通过地区间同级政府之间的横向养老保障转移支付制度来完善。总之，无论是完成任务还是未完成任务出现的养老金收支缺口，财政（包括中央财政和地方财政）都承担了最后出场人的角色，全额弥补收支缺口。

化解隐性债务的责任分担

在化解隐性债务的责任分担上，应考虑到转轨时期“老人”和“中人”的地区分布差异，由各地人力资源社会保障行政部门对当地“老人”和“中人”的人数进行认定、登记，并上报给人力资源和社会保障部进行核准。对“老人”和“中人”人数较多、比重较高、发放养老金负担较重的地区，可考虑按照中央财政资金承担隐性债务额的70%、省级财政资金承担隐性债务额的30%的比例进行分担；对“老人”和“中人”人数少、占比低、养老金发放任务较轻的地区，可考虑按照中央财政资金负担60%、省级财政资金负担40%的比例化解隐性债务。对财政确有困难的省份，由转轨前“老人”和“中人”所在企业对化解隐性债务给予适当补助，具体补助额度由各地政府确定。做实个人账户的责任分担对于弥补个人账户的资金，首先，可以考虑提高做实个人账户的中央财政补助比例，并且要把补助比例相对稳定下来，这样有利于调动地方政府的积极性。其次，中央财政对东部地区、中西部地区及东北老工业基地分别实施不同的补助政策，对中西部地区和老工业基地按照比东部地区较高的水平进行补助，这样有利于调动中西部地区和老工业基地的积极性。目前，东北三省老工业基地是按照中央政府提供75%实实在在的补助、地方政府承担25%的做实责任执行。其他地区做实基本养老保险个人账户可采取动态做实、静态补助的措施。动态做实是指随着缴费工资基数的变化，个人账户做实的数额也应随之变化；静态补助则是相对固定的补助办法。首先，从个人缴费工资的5%起步来做实个人账户，中央财政可以对这5%的部分实行全额补助；其次，每做实1%，东部各省可考虑由中央财政与地方财政按各50%的补助比例分担这1%的部分，中西部地区的中央政府占比应相对高些，可考虑按8∶2的比例与地方政府进行分担。

地方政府上缴全国统筹基金的比例

目前，一些地区对全国统筹的积极性不高，一个很重要的原因就是担心全国统筹后，本地的基金结余全部上缴到全国统筹基金中去。因此，为合理衔接新、旧体制，全国统筹前各地的结余基金应归当地所有；全国统筹后，各省、自治区、直辖市须按照一定比例上解本地的社会统筹资金，和中央财政出资共同形成全国统筹基金。基于已有的研究成果，按照前文所说两种基础养老金给付标准，依据“十一五”时期相关数据，分别测算出地方政府的上缴比例。第一种计发标准基于全国社会平均工资计发基础养老金。地方政府上缴全国统筹基金的比例为31%～34%。中央政府可以根据各地完成征缴任务的情况，对超额完成任务的地区进行奖励，将上缴比例减少1个百分点，但最低不要少于31%；对严重未完成任务的地区进行惩罚，将上缴比例提高，但最高不要超过34%。第二种计发标准基于各地居民消费水平计发基础养老金。地方政府将社会统筹基金的35%～37%上缴给中央政府作为全国统筹基金。中央政府可以根据各地完成征缴任务的情况，对超额完成任务的地区进行奖励，将上缴比例减少1个百分点，但最低不要少于35%；对严重未完成任务的地区进行惩罚，将上缴比例提高，但最高不要超过37%。这样既对地方政府起到激励约束作用，对中央政府也有一定的激励作用，最终获益的是参保人员.