养老金融的进展探究

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本文作者：胡继晔 单位：中国政法大学法和经济学研究中心

20世纪70年代的这些与养老金相关的法律使得此后的数十年成为养老金融发展的黄金年代。美国的居民储蓄率一直不高，1929年经济大萧条之后的金融业分业经营使得美国的银行业不像德国那样可以发展成为“全能银行”，但借助于养老金这一长期资本，美国实现了华尔街的复兴，创造出以强大的股票市场、债券市场、金融衍生品市场为代表的资本市场的一片繁荣。在20世纪80年代新技术革命的“第三次浪潮”中，以微软、国际商业机器公司、苹果等为代表的信息技术产业借助资本市场之力，使得美国成为新技术革命的领头羊，而这些企业的“种子资金”大多数来源于资本市场的养老金。养老金融的发展，成为20世纪美国资本市场大繁荣的“秘诀”。经过几十年的大发展，养老金已经成为资本市场最重要的机构投资者：1974年底时全美养老金投资额约1500亿美元，约占当时股票总市值的30%。到2010年底，仅401K计划就覆盖了5100万在职或退休的美国雇员，资产达3万亿美元。根据美联储2011年三季度的统计，包括401K计划在内全美养老金总资产已达12.5万亿美元，占美国居民总资产的17.6%，相当于美国证交所股票总市值的85%。由此可见，养老金融的发展成为打通美国实体经济和金融市场的最重要通道。

经合组织的养老金融监管实践与理论发展

长期占据国际金融中心位置的英国几乎与美国同时大力发展养老金融。英国议会下议院于1973年通过《社会保障法案》，在世界各国中率先设置职业养老金管理委员会。按照英国普通法的传统，该委员会主要强调对基金管理人的审慎监管。20世纪最伟大的经济学家之一弗里德曼几乎同时成为美国总统里根和英国首相撒切尔夫人的理论导师，英美两国养老金的大发展被牛津大学的著名养老金专家克拉克教授称之为“盎格鲁-撒克逊式的养老金资本主义”。为规范和发展养老金市场，根据《2000年金融服务和市场法案》，英国成立了综合性的金融监管机构“金融服务委员会（FSA）”，在FSA内专门设立与外汇、证券、银行、保险等监管部门并列的“养老金审核部”，这是在世界各国中率先把养老金监管提高到与银行、证券、保险同等位置的监管部门。配合《2004年养老金法案》，英国颁布了一系列养老金监管指引，如“雇主自愿养老金计划指引”“利益冲突解决指引”“养老金清算指引”“养老金数据记录保护指引”“雇主责任监督指引”等。此后的《2008年养老金法案》规定，第二支柱自愿职业养老金将自2012年10月起成为事实上的强制性职业养老金，届时雇主将缴纳雇员工资3%，雇员本人缴纳4%，政府以税收让利的形式计入1%，合计8%的缴费注入雇员的个人账户，组成新的强制性的养老金第二支柱，届时养老金总额将进一步大幅增加。

除了英美两国之外，在整个发达国家俱乐部的经合组织（OECD）内也越来越重视养老金融的发展。2010年经合组织颁布《职业养老基金监管原则——评估的方法及实施》，对此前颁布的诸多养老金监管指引进行修订，明确了养老金监管的核心原则。这些核心原则借鉴银行领域巴塞尔协议的原则，提供对私人管理的职业养老金制度的指导性基本框架，提供一个结构化的方法来评估养老金系统。其第一条核心原则就是“有效监管和监督的条件”，这一原则倡导养老金监管者应当充分考虑现行法律和监管措施实施的成本和收益。可以看出，养老金作为一种越来越重要的金融形态，对其监管的重要程度也在同时增长，对养老金的“有效监管”应当作为养老金监管立法的重要原则。

2011年1月1日，欧洲保险与职业年金局（EIOPA）正式成立，以取代2003年11月成立的原欧洲保险与职业年金监管委员会（CEIOPS）。欧洲银行局、欧洲证券与市场局和其他国家的银行业监管机构、证券业监管机构都很相似，不同的是欧洲保险与职业年金局（EIOPA）把养老金提高到了和银行、证券、保险等传统金融产品同样重要的位置来进行监管，由此可见养老金融的监管在欧洲金融监管领域的重要性。

在养老金融实践发展的同时，其理论探索也已成为金融理论的前沿课题。1997年度诺贝尔经济学奖获得者罗伯特•莫顿教授，有“现代金融理论界牛顿”之称，他和博迪合著的《金融学》成为欧美各大院校的主流教材，该书中大量篇幅用于探讨养老金和资本市场结合的养老金融问题。英国养老金研究院的创始人大卫•布莱克教授更是出版了题为《养老金融》的专著，从货币市场、债券市场、信贷市场、股票市场、投资信托、保险、金融衍生品、房地产等金融形态的角度来研究养老金与它们的结合，是开创性的养老金融专著。

中国未来养老金融的发展

欧美发达国家养老金融的发展，经合组织各国对养老金融的监管，以及国外学者开创性的养老金融的学术研究应当引起国内政府、学界、养老金业者的重视和思考。国务院的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》规定：鼓励和引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，创新金融产品和服务方式，改进和完善对社会养老服务产业的金融服务，增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。积极探索拓展社会养老服务产业市场化融资渠道。国家层面的这一规划为未来养老金融的发展奠定了基础，现在亟需的是如何把这些规划落到实处。

以国家统计局城镇单位就业人员2010年的工资总额4.7万亿元为基数，假设个人账户养老金可以达到工资总额的8%，则每年进入城镇职工个人账户的养老金总额将达3760亿元。随着职工工资的逐步增加，以及农村养老保险的发展，未来进入养老保险个人账户的资金量每年将达1万亿元。如此庞大的资金量如果不进行恰当的投资运营，其贬值数额将十分巨大。到2011年底我国基本养老保险基金累计结余约2万亿元，但由于个人账户养老金入市无法律依据，与民生息息相关的养老金资产在很多省份只是以活期存款的形式存在财政专户中，近2万亿的养老金每年的利息损失就高达300亿～500亿元，考虑到近几年居民消费价格指数（CPI）高企，通货膨胀造成的损失更为惊人。由此可见养老金存放在财政专户并不“安全”，每天都面临贬值的压力；而全国社会保障基金10年的运行经验表明，养老金投资资本市场未必不安全。只有打通养老金和资本市场之间的藩篱，才能一方面促进养老金的保值增值，另一方面促进资本市场的健康发展。资本市场一旦有了作为长期机构投资者的养老金，就有了“定海神针”，真正实现平稳、有序、健康发展。因此，如何在确保安全的情况下打开养老金入市投资的闸门，通过法律规制养老金的入市投资，实现养老金与资本市场的良性互动，是养老金融发展的重点。

如果说20世纪50年代中国是以苏联为师的话，那么80年代以后的中国在很大程度上学习、借鉴了美国、英国、德国、日本等西方发达国家很多方面的经验，其中美国作为最大的发达国家，对中国的影响在所有国家中处于更为领先地位。特别是2001加入世贸组织之后，中国不得不按照国际规则来改革自己的经济体制，从而创造出举世瞩目的“中国奇迹”，在经济总量上迅速拉近了与发达国家的差距：国内生产总值在2006年超越英国，2008年超越德国，2010年超越日本，成为全球第二大经济体。按照国际货币基金组织根据购买力平价测算，2016年中国国内生产总值将超过美国。与国内生产总值跨越式发展相比较，中国养老金融的发展就远远落后于发达国家。由于养老金和资本市场结合所造就的养老金融已经在欧美发达国家有了数十年发展的历程，中国未来的金融发展、养老金发展离不开二者的成功嫁接——养老金融的发展。无论从国家战略竞争的层面，还是金融竞争的层面，都需要源头活水——养老金的注入。从这个意义上来说，养老金融的发展应当逐步成为国家战略，唯如此，方能和欧美发达国家在国际金融市场的竞争中迎头赶上，甚至后来居上。

今年以来，养老保险基金入市的话题一浪高过一浪。然而，如何通过立法、修法来为养老金入市铺平道路？养老金入市需要遵循什么样的法律规则？在养老金入市之后，法律如何规制未来可能发生的问题，解决养老金入市的后顾之忧？这些和养老金融密切相关的问题，需要各方认真思考。