中国经济高质量发展的政策协调

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摘要中国经济增速自2010年以来持续显著下滑，一个重要原因是没有处理好短期政策应对和中长期深层次结构性改革的互动互补关系，导致当前中国经济面临诸多内部风险，再加上外部的不确定性，使得中国经济雪上加霜。要走出这样的困境，就需要加强政策协调和结构性改革的相互作用来应对其短期复杂局面，实现向高质量的中长期的发展迈进。这就必须在一个动态联动、一般均衡的综合治理框架之下来考虑稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的工作，以此扭转经济持续下滑态势，这是改革开放进入新的历史时期的必然要求，也是适应经济发展动力转换、社会主要矛盾转变、体制机制转型升级的内在需要。面对改革发展难题不能仅停留在应该改的层面，更要明确怎么改、谁去改和能将改革举措形成可行方案推行落实下去，这都需要兼顾短期货币、财政政策和宏观谨慎政策调整与中长期结构性体制改革，形成互为支撑，尤其要对金融体制与财政体系（特别是地方财政体系）进行深层次结构性改革，促进金融部门与实体经济之间的良性循环，打破民企融资难、融资贵和地方债务高企的关联困境，实现中央政府与地方政府之间的激励相容，营造为促进民营经济大发展而良性竞争的局面，将市场化改革和经济全球化开放进一步引向深入，实现经济的可持续和良性发展。

关键词改革开放高质量发展内外风险因素

一、正视当前中国经济所面临的内外部不确定风险

当前中国所面临的国内外政治经济环境已经发生了深刻变化，机遇空前，挑战亦空前，变得异常错综复杂。2018年，中国经济稳中有进，工业企业利润保持较快增长，部分行业利润高增长并带动制造业投资有所回升，就业和价格水平基本稳定，房地产市场过热现象也得到初步抑制；同时也稳中有变，受家庭债务持续累积、收入差距不断扩大以及外部贸易壁垒增多等内外因素的共同影响，居民消费增速持续下滑，基建投资增速大幅下降。民营企业经营面临困难较多，而国有僵尸企业又出清滞后，这就使得社会资源出现错配，劳动力市场活力下降，劳动参与率降低，中低收入阶层的收入增速下降②。因此，宏观经济的下行背后是微观经济的困境，是内外部不确定风险的叠加和积聚。正如上海财经大学高等研究院“中国宏观经济形势分析与预测”课题组在2018年报告中给出的预测，包括内需和外需在内的总需求不足使得企业经营困难进一步增大，短期债务超预期增长，流动性风险持续累积。受实体经济的拖累，商业银行的尾部风险居高不下且风险溢出率持续走高，银行利息收入增速下降，防范化解金融风险成为政府经济工作任务清单中的一个优先项。与此同时，中国所面临的外部政治经济环境也发生了深刻的变化，世界经济增速见顶，地缘政治风险加大，民族主义、民粹主义与单边主义、保护主义盛行，中国的经常账户顺差趋于消失，外汇储备规模出现波动。在诸多内外部风险因素中，中美关系正成为最大的不确定风险，其博弈互动走向不仅具有双边影响，而且具有世界影响。中国需要找到消除双边关系紧张和排除双边战略误判的途径，否则很可能会朝更负面的战略竞争乃至全面对抗方向发展，一旦演变成经济、政治甚至军事等多方面的敌对，势必将影响到世界和平和中国发展崛起的大局。其实，守成大国与新兴大国之间也可以是良性的竞争合作关系，比如，美国之于英国、日本之于美国。按照孙子兵法，最佳的策略是不战而屈人之兵，而像攻城一样的强行进攻是下策。所以，应该想办法尽可能与美方进行有针对性的务实谈判，寻找和凝聚双方的共识和最大公约数，存异求同，而不是有意无意的忽视或相互指责的敌视，彼此将对方说得一无是处①。一方面，中华民族的复兴需要一个良好的外部环境，中美关系如处理不好其负外部性巨大，另一方面全面深化改革也面临巨大既得利益的掣肘，可利用中美经贸摩擦对市场化改革形成倒逼。解决和缩小中美经济和贸易间各自的诉求，从长远看，对两国和世界经济大有好处，中国经济过去近二十年的高速发展，在显著的程度上是由中国加入WTO所要求的体制机制以及与国际经济贸易体系接轨这种倒逼才得以实现的。因此，我们需要更进一步思想解放，需要更大力度的改革开放，真正地从行动上而不是口头上进行全方位改革，逐步真正融合到经济全球化的大势大潮中去，这些都需要进行结构性的体制机制改革。我们不能完全不主动而是被内外部倒逼去突破旧的制度框架，这样的改革成本会很大。改革也需要主动地去改掉阻碍经济社会发展的旧的不合理规章制度。所以，改革开放是有特定内涵和意义的。现在改革两个字已经被泛用了，不少学者和政府部门制定的政策将改革往回改，往回走，或只说不做，或说一套做一套，也都称之为改革，其实完全不是这么回事。所谓改革就是对阻碍经济社会发展的旧制度及其规章制度和政策进行改变，对体制、机制和制度进行转型变革才能称之为改革。具体到中国情景，就是要将原有的僵化计划经济体制和政府过多主导、参与经济活动，特别是过多干预和参与竞争性行业，改为以市场决定资源配置为导向的现代化经济体制。比如，一旦真正要被逼立即实行“零关税、零壁垒、零补贴”，由于效率和创新力方面的不足，对中国来说难度和挑战是相当大的，是非常难于竞争的，要能适应新局面和具有竞争力，就必须下决心主动而不是被动地进一步深化市场化改革和扩大经济全球化开放，通过真正的改革来提高效率和勃发创新力。当然，市场经济只是一个国家经济成功发展的必要条件之一，如不辅以其他必要条件也可能会出现经济失败，现实中显然不是所有市场经济国家的经济发展都是成功的，但这不代表着市场经济的失败，不能将其他额外必要条件没有得到满足而造成的经济失败归咎于市场经济。作为学者和公共知识分子，其重要使命，一是明道，为市场化改革和经济全球化开放鼓与呼；二是优术，就是应将改革和开放的内在逻辑、可行路径与方式方法讲清楚，充分考虑怎样做成事情而又没有或很少负作用。要做到这一点，其分析建议就应该是理论、实践和历史三位一体的，只有这样才能为政府决策提供真正具有科学性、可行性、时代性、现实性、前瞻性及思想性的科学依据和支撑。

二、推动高质量发展是应对复杂局面的重要抓手

当前，面对纷繁复杂的国内外局面，国内很多智库提出了各种改革方案和智库建议，可谓是五花八门，但大多缺乏基本的逻辑思维和量化分析，科学性、严谨性、前瞻性不足，难以精致化，导致市场化改革无法真正深入，给予政府无限作为或不科学作为的空间，几十年来反复出现“一放就乱、一乱就收、一收就死”的循环怪圈。唯有从深层次上进行市场化改革，才能避免这种“乱、收、死”的现象。实际上，关于这一点在党的报告中谈得非常明确，在过去四十多年的发展中都存在不平衡、不充分的问题，没有很好地满足人民日益增长的对美好生活的需要。也就是说，进入新的历史时期，我们所需要的是平衡的、充分的、良性的、可持续性的高质量发展。何为高质量发展？实际上，十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念，概括得非常精准，符合新时代的发展定位。首先，中国要从要素驱动向效率驱动、创新驱动的经济发展模式转变。其次，中国要做到经济不同层次和部门及行业间的协调发展。再次，经济社会发展是多方面的，既要考虑到经济的发展，同时也要考虑到生态问题，等等。过去四十多年中国经济虽然有很大的发展，但是由于没有正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，经济在发展的同时，绿水青山也发生了很大的变化，水质、空气、环境都有了一定程度的污染。第四，开放也很重要，这个开放包括对内开放和对外开放。第五，共享的含义是社会创造的财富分配要均衡，不能由少数利益集团垄断。高质量发展是解决新时代中国社会经济所面临主要矛盾、应对外部世界复杂局面和不确定性的根本依靠，从而需要全面、准确地把握其内在要求。1.高质量发展意味着要从要素驱动向效率驱动、创新驱动转型，促进全要素生产率提升。传统的要素驱动模式作为一种过渡性的发展模式，在一国经济起飞和爬坡阶段，无疑发挥着巨大的经济增长推动作用。特别是对于转型经济体而言，由于初始传统计划经济体制的要素资源配置效率低下、激励扭曲，使得一旦采取了市场取向的改革，即使是粗放式的要素驱动模式也能够带来巨大增长绩效。然而，当经济发展到一定的水平，要素资源禀赋结构和约束条件会发生变动，要素投入边际收益递减规律也会发生作用，传统模式的增长红利面临衰竭。当前，中国就正面临人口老龄化加快、资源和能源短缺、环境容量濒临警戒线等严峻形势，这些都意味着单纯依靠要素驱动的发展模式不可持续，必须加快转变经济发展方式，让市场在提高资源配置效率上发挥决定性作用，依靠技术进步、人力资本优化来勃发创新力，提高全要素生产率，不断提升中国经济发展的质量、效益和国际竞争力。2.高质量发展意味着要从为增长而竞争，转变到为民生而竞争，满足人民美好生活需要。改革开放四十年，中国地方政府在为增长而竞争导向的制度安排下，调动一切资源竞争性地推动经济增长，解决了超过7亿人的脱贫问题，比整个欧盟2017年的人口规模还多2亿多，为打好扶贫攻坚战和全面建成小康社会打下了坚实基础。然而，中国经济发展不平衡不充分的问题也依然十分突出。当前，中国存在居民收入分配差距较大、食品药品安全隐患较多、上学难看病难买房难、高质量产品供给不足等民生问题，这些都迫切需要通过高质量发展来提高有效供给能力，精准匹配市场供给需求，从解决基本生活需求转向解决改善生活需求的问题，满足人民对美好生活的需要，起码要做到生计有所靠、终老有所养、病疾有所医、住者有所居、求学有所教，这也是有能、有为、有效和有爱的有限政府的应有职责①。3.高质量发展意味着要加快构建现代化经济体系，使微观主体有活力，提质增效促发展。建设现代化经济体系是进入新时代中国发展的战略目标。当前，中国已跃居全球第二大经济体，但是整体上依然面临大而不强、大而不优的问题，创新层次水平不高，在微观层面关键部件、核心技术受制于人，对外依赖度较高；企业税费负担相对较重，要素成本高，管理水平不高；经济时有脱实向虚的严重现象，实体经济与金融、房地产发展结构性失衡，等等。因此，必须建设现代化经济体系，使人力资本提升、管理优化和技术进步在实体经济发展中的贡献率不断提高，政府财政放水养鱼促进实体经济发展的力度不断加大，现代金融体系服务实体经济发展的能力不断增强，这是中国经济发展的必由之路。进而，如何才能实现高质量发展呢？高质量发展不应靠政府全面深度干预、靠财政补贴输血式的产业政策来实现，不仅实现不了，并且弄不好会造成外部的强烈反弹，给国际社会否认中国市场经济国家地位进而遏制中国造成口实。要解决高质量发展和五大新发展理念的落实问题是有难度的，也就是要解决科学性的问题。既要保证经济的稳定、不下滑，生活水平的改善、不下降，同时又要通过改革创新来达到这个目标，所以我们必须处理好短期风险防范化解的财政货币和宏观审慎政策协调与中长期结构性改革之间的辩证关系。处理好短期的发展和中长期改革治理的关系，其关键的关键是要做到改革、发展、稳定、创新和治理五位一体的动态联动。想把一件事情办成，无论是一个国家、地区或者单位的发展，都应该从五个方面进行综合治理和动态联动。综合治理和动态联动的理念非常重要，过去一个时期出台的许多政策在解决某个或某些问题的同时，又带来了其他方面的副作用。例如，一味强调经济发展，而没有充分考虑到贫富差距、生态环境方面，结果让不少人以为这是市场化改革造成的，从而反对改革、反对市场化，无法形成坚持市场化改革的共识。实际上，这不是市场化改革的错，而是在改革中，没有很好地进行科学论证，没有实现科学性、严谨性、时代性、现代性、前瞻性与可行性这“六性”的有机结合。更重要的是，在五位一体的动态联动中，改革尤其是市场化的改革方向不仅不能动摇，而且应该继续往前，走向深入，一个现代化的市场经济体系应该是所有制中立、竞争中性的，只有以市场化的改革促发展、促稳定、促创新，才能真正实现治理现代化。与此同时，从历史经验看，中国的改革往往是要靠倒逼才得以推进的，从而需要以更大的开放决心和更高水平的经济全球化开放倒逼国内制度体系改革，尤其在市场准入、营商环境、知识产权保护等方面有所突破，以推动中国经济实现高质量发展。

三、以政策协调和结构性改革推动迈向高质量发展阶段

过去四十年中国经济之所以能够取得大发展，在很大程度上得益于民营经济的蓬勃发展。未来四十年，中国经济无论是实现向效率驱动、创新驱动发展的驱动转型，还是构建统一开放、竞争有序的现代化经济体系，也都离不开民营经济的大发展和企业家精神的勃兴。当前中国民营经济发展面临一些体制障碍、政策瓶颈，使得民企不敢投资、不愿投资、不能投资，投资增速以及消费增速持续放缓，导致中国经济的内在驱动力有所弱化。解决这一发展困局，中国需要找到货币政策、财政政策和宏观审慎政策的最佳结合点。同时，要注意短期刺激财政货币政策的中长期负面效应，同步推进深层次的中长期供给侧结构性改革，营造为促进民营经济大发展而良性竞争的有益局面。只有这样，中国的市场化改革和经济全球化开放才能真正地走向深入①。第一，加强促进财政政策与货币政策有效配合的政策协调，解决民营企业税费负担重和融资贵的问题，并以宏观审慎政策维护金融稳定。要走出经济下行区间，需要让积极的财政政策真正积极起来，但不能依靠大水漫灌式的强经济刺激，一来财政吃紧、难以为继，二来行政干预、效率低下，会引致大量过剩产能和高企债务。这个历史教训一定要充分汲取。积极的财政政策应该更多地依靠实质性减税，激发各类投资主体和消费主体的积极性，壮大民营企业群体和中产阶层人群，做大做强内需市场。即使是财政支出也应该从过去长期依靠的铁公基投资，更多地转向教育、卫生、就业培训等方面的人力资本投资以及对于创新的激励引导上来，以增强经济可持续增长的后劲。与此同时，货币政策要松紧适度，并与宏观审慎政策相配合，发挥对金融稳定发展及对实体经济的支撑作用。同时货币政策框架应适时从货币供给向利率调控转变。与积极财政政策相匹配，货币政策应以切实降低实体经济特别是中小微民营企业的融资成本为导向，刺激趋于疲软的投资需求。美国在这一轮经济复苏中就在较长时期内实行了零利率或低利率，而在经济增长下行区间中国资本回报率已降到3%左右，不复十年前高达10%的水平，因此高利率已经明显不利于中国企业更好应对外部竞争和实现良性发展，适时适度下调利率应成为可采用的政策选项②。当然，对于金融风险的防范与化解，维持金融稳定发展，也是宏观审慎政策需要着力解决的。第二，深化促进金融部门和实体经济良性循环的金融体制改革，破解民企融资困境和规避地方债务陷阱。民企融资难、融资贵与地方政府债务高企具有内在关联性，对于两者之间的动态联动机制需要有全面、准确的认识。金融运行效率的下降，会导致民营企业融资贵、融资难，信贷资源错配加剧，民企投资意愿和能力降低，带来的后果就是实体经济下行；而在当前以经济增长为核心的地方政府官员政绩考核体制下，为了维持经济增长和就业水平，地方政府通过种种举债方式来筹资增加对微观经济体的补贴，政府补贴因信息和激励的问题反过来又会加剧资源错配和经济的下行。笔者通过数值模拟显示，金融运行效率每下降1%，会导致地方债务提高2.01%，造成经济体的整体福利损失为0.52个百分点。同时，基于反事实分析也可发现，“债务驱动”发展模式不仅短期内无法有效应对金融运行低效率导致的经济下行，而且从长期看，这一发展模式无法从根本上破除金融运行效率下降和经济福利损失的恶性循环①。解决问题的根本之道在于，以市场化为导向深化金融体制改革，减少金融运行和信贷配置中的政府干预，提升金融市场的效率和创新，让市场在促进金融部门和实体经济良性循环方面起更大的作用。第三，深化促进中央政府与地方政府激励相容的财政体制改革，形成为促进民营经济发展而竞争的政绩考核晋升体系。分税制改革后，中央财政收入占比随着财权上移而显著提升，这与各国强调中央税权、约束地方税权的税权治理共性相一致，也与中国实现基本公共服务均等化的要求相适应。但是，压缩的地方财权与扩张的支出责任之间越来越难以匹配，在此情形下地方政府不得不借助于土地财政和各类收费项目来填补缺口。所以，新时期财税体制改革必须触及更深层次的事权和财权的结构性再分配，赋予地方一定的相对独立税权，并以法律制度予以确认②。一个激励相容的国家公共治理体系，要同时发挥好中央和地方的积极性，协力实现社会整体福利的改进，而民营经济的发展则是福利改进的重要依靠。2018年11月1日中央主持召开民营经济座谈会后，各省市陆续出台了大量关于促进民营经济健康发展的政策文件。不过，从历史经验看，关键还是政策要落地，否则又只是从文件到文件、从会议到会议，不能真正有效地解决民营经济所面临的困难和问题。如何做到这一点呢？应该加大民企发展在地方政府官员考核晋升体系中的优先级和重视度，形成为民企发展而竞争的良性局面。整体而言，中国经济要在未来四十年实现更高质量的良性平衡充分发展，必须戒骄戒躁、求真务实，尤其是在面对和处理中美经济贸易摩擦的问题上更要冷静思考、有效沟通，摒弃冷战式的思维方式和话语体系，避免意识形态化和滑向全面对抗。我们对外部对自身都要有客观清醒的认知，不能盲目乐观、夜郎自大，对外韬光养晦的方针不能放弃，应寻求与能力相一致匹配的对外战略目标，不能模糊化和无限化，引起国外的担忧、疑虑甚至恐惧；对内应抓住社会经济发展的主要矛盾和矛盾的主要方面，找准推进深化改革的突破口和切入点，从经济、政治、社会、文化、生态等层面实施更大力度的供给侧结构性的改革，通过根本性的制度变革来正确处理好政府与市场、政府与社会之间的关系，真正让市场在资源配置中起决定性作用，更好而不是更多地发挥政府的作用，并发挥社会自组织在诸多公共事务中的桥梁纽带作用，这样才能真正推动中国实现国家治理体系和治理能力的现代化③。

作者：田国强 单位：上海财经大学经济学院