基本建设资金管理体制完善建议

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我国城市化进程步入快速发展阶段，对财政基本建设资金管理办法改革的思考近年来受到广泛关注。“城市基本建设资金”是指专门用于城市公共基础设施和公用事业的维护建设，促进城市经济发展、优化城市居民生活环境的财政性专项资金，各级财政部门按照国家有关法律、法规、规章的规定，负责城市基本建设资金的筹集、分配、监督管理。本文仅结合太原市的基本建设财务管理实际谈谈对改革管理办法的拙见。

一、太原市城市建设取得的成就及发展目标

（一）“十一五”末太原市城市基础设施建设成就

改革开放30年来，太原市建成了一大批先进水平的重点建设项目和重大工程，“十一五”末我市城市基础设施项目累计完成投资287.63亿元，主要完成了城市基础设施建设项目413项，其中：新建改建道路工程112项、桥梁工程36项，小街小巷改造工程158条，公园建设、污水处理、垃圾处理、绿化改造等配套工程107项，太原市城市路网形成为十纵十横加三环”的棋盘式布局。全市共有城市道路1078条，其中30米以上的主次干道93条、30米以下的小街巷985条，道路总长1770公里，总面积2432万平方米，城市路灯电缆长度2237公里，路灯11万盏，总功率2.4万KW•时/年。城市消防车辆207辆，消火栓2,436个；道路交通标线51万平方米，交通信号灯337处，道路护栏2万组，交通标志1.7万面，道路标线60万平方米。园林绿化养护公园19个、苗圃3个、动物园1个，动物（兽、禽）种类194种共计3200（头）个、绿地面积1846万平方米，公园水域面积1146万平方米，行道树10万株。城市污水处理厂7个，泵站41个，年污水处理量2.2亿吨，泵站年污水抽升量5,300万吨，垃圾填埋和焚烧处理厂7个。极大地增强了城市综合承载能力和服务功能，有效地改善了城市环境，提升了城市品位和档次。

（二）“十二五”期间太原市城市基础设施发展目标

“十二五”期间太原市城市基础设施发展目标是道路、桥梁、铁路枢纽、轨道交通等建设，预计投入1000亿元左右，计划每年投入200亿元。其中轨道交通建设约49.2公里，投资概算297亿元，城市框架道路总长约250公里，投资概算310亿元，新建、改建主次干道约150公里，片区综合改造小街巷50公里，投资概算124亿元；南站交通枢纽工程总长约25公里，投资概算95亿元，汾河治理美化三期工程，投资概算26亿元；城市公用设施、园林绿化、市容环卫工程，投资概算150亿元，主要在我市东西南北向建设快速路，与滨河东西两路共同构建城市快速交通体系。主要项目有：机场快速高架路工程、南沙河道路快速化改造工程、建设路快速高架路工程、北沙河道路快速化改造工程等。

二、城市基本建设资金管理体制的沿革

（一）从建国初期至1978年基本建设

财政实行统收统支的财政管理体制，基本建设实行了国家“全统全包”的集中统一管理体制，即主要的特点就是自上而下按行政管理体系分配基本建设投资、计划实行政府控制、基本建设80%来自中央财政安排的基本建设支出，实行无偿拨款。

（二）1978年至1994年财政管理体制

党的“十一届三中”全会以后，财政管理体制从“分灶吃饭”的财政管理体制改为“分税制”，国家下放基本建设审批权，基本建设投资体制实行改革，财政基本建设对有还款能力的建设项目实行“拨改贷”，对行政事业单位和公益性基本建设继续实行无偿拨款，要求建设资金由建设银行负责办理，以保证建设资金按计划使用，防止损失浪费。

（三）1994年以后财政实行“分税制”财政管理体制

1994年以后地方财力增长很快，地方政府用在基本建设方面的财力逐年增加。尤其1998年财政实行积极财政政策以后，国家用近万亿元长期建设国债资金安排了国债建设项目，我市也用国债建设资金投资了许多公益性基本建设项目，同时随着我国金融体制的改革，建设银行代财政管理建设资金和项目的职能取消，财政部《城市维护建设资金管理办法》强调“对于城建项目，财政部门负责审核项目预算、审核并批复竣工决算”。

（四）财政部城市维护基本建设资

金管理办法的制定和完善党的“十一届三中”全会以来，随着国民经济的发展，特别是1985年全国开征城市维护税后，城市维护基本建设的资金增长较快，为了加强城市维护基本建设资金管理，进一步提高资金使用效益，财政部于1989年制定了《城市维护建设资金预算管理办法》，其中对于城市维护基本建设资金适应用途中明确规定“市政公用设施，其所需的基本建设投资，应当按照国务院批准的的《关于投资管理体制的近期改革方案》的定，纳入各级地方年度基本建设投资计划，不得挤占城市维护建设资金”。随着我国改革开放的不断深入，我国经济迅猛发展，城市基本建设资金的总量快速增长，资金管理工作面临着许多新情况、新问题，为适应形势的变化，财政部在原《办法》的基础上，通过广泛征求各地意见，重新修改制订了《城市维护基本建设资金管理办法》。新修订的《办法》，在城市基本建设资金来源上主要增加了“城建借款和城建周转金”，在支出用途上明确了“城市维护基本建设资金在保证市政公用设施得到正常维护的情况下，也可用于有关城市公共设施建设投资”。但从2008年以来，城市维护基本建设资金的内涵外延不断扩大，如政府城市建设债务管理、融资与贷款本息统筹、保障性住房建设资金的筹集使用和管理等等，需要在理论和实践中与时俱进，丰富、完善、提高城市维护建设资金的政策制度水平和管理水平。

三、太原市财政基本建设资金发展现状

（一）城市基本建设资金的收入来源

（1）列入财政预算支出的地方财力安排的用于城市维护和建设的专项拨款；

（2）按国家规定征收的城市维护建设税；

（3）按国家规定征收的城市公用事业附加收入、电费附加收入；

（4）国有土地使用权有偿使用收入；

（5）按国家规定收取的城市基础设施配套费基金收入；

（6）按国家规定征收的超标排污费和城市水资源费收入；

（7）城建行政性收费（主要含城市污水处理费、城市生活垃圾处置费、掘路修复费、河道维护费、消防设施配套费及工程质量监督检验费等）；

（8）中央和省补助用于城市建设专项的转移支付资金；

（9）省级城市建设债券资金；

（10）向银行及其他金融机构融资贷款资金等；

（11）公租房、廉租房、棚户区改造等保障性住房资金的筹集。

（二）城市维护基本建设资金的使用范围

（1）市政公用设施的维护：包括市政工程设施即城市的道路、桥涵、下水道、排水、防洪堤坝公共污水处理等设施；

（2）园林绿化设施即公园、苗圃、植物园、动物园、公共绿地等设施；

（3）公共环境卫生设施即公共厕所、垃圾清运、街道清扫、洒水、扫雪等；

（4）其他公共设施即城市园林界内的一般文物、公共消防、城市路灯、交通标志等设施；

（5）城建主管部门及纳入其所属的事业单位的正常经费支出；

（6）城市基础设施支出；

（7）公租房、廉租房、棚户区改造等保障性住房资金支出。

（三）太原市城建资金收支情况

1.太原市城市基本建设资金收入规•财务管理模。“十一五”期间，市级城建资金收入累计完成260.6亿元，比“十五”期间五年累计84.3亿元增长3倍；“十二五”期间前三年收入分别为2011年140.7亿元、2012年为112.9亿元（2012年经济受国家房地产调控政策影响国土收入完成52.9亿元比预算短收23.5亿元，土地成交萎缩，收入大幅下滑）、2013年242.2亿元，“十二五”前三年合计收入495.8亿元，比“十一五”期间五年累计数增长90%。太原市城建资金收入规模从2000年的7.5亿元发展到2013年的242.2亿元，十三年增长31倍，仅仅国土收入就从不足1亿元发展到2013年的123.6亿元，增长百倍以上。

2.太原市城市基本建设资金支出规模。“十一五”期间，太原市城建资金支出五年累计240.7亿元，比“十五”期间85.03亿元增长1.8倍。“十二五”期间前三年支出分别为2011年140.2亿元、2012年为115.8亿元、2013年217.8亿元，“十二五”前三年合计支出合计数为473.7亿元，比“十一五”期间五年累计数增长一倍。太原市城建资金支出规模从2000年的6.9亿元发展到2013年的217.8亿元，十三年增长31倍。2013年收入支出均比2012年增长100亿元，主要是国土收入完成123.6亿元比2012年的52.9亿元增加70.7亿元，市级地方财力预算安排30亿元比上年10亿元增加20亿元，省转贷地方政府债券15亿元。

四、城市基本建设资金管理存在的问题

（一）土地财政加大了地方政府债务风险

地方政府向银行贷款、社会融资筹措资金是重要的城市建设资金来源，依靠国有土地出让收入的大量增加投入城市基础设施建设也是重要资金来源。但其资金来源的稳定性和可持续性受到考验，由此，地方财政过分依赖土地财政并加剧地方政府债务风险。应加快政府购买公共服务的改革，扩大民间资本投入，多渠道推进城市化进程改革。

（二）城市基础设施资产管理底数不清

城市建设因为投资主体、建设主体以及运行主体分离，有很多已完工交付使用项目却资产不清，深化财税体制改革内容之一的“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的实行存在很多障碍。当务之急是财政部门对城市基础设施建设“交付使用”项目，进行竣工决算评审和批复，对基本建设结余资金收回国库，对拖欠工程款按规定清偿。

（三）基本建设资金使用效益不高

城市维护建设资金开支的城建主管部门及其所属的事业单位，由于没有科学合理的定员、定额管理和事业单位分类改革不到位，供养人员过多，机构重叠，职能交叉；一些经营性事业单位没有转变体制，仍为全额或差额事业单位，经费由财政负担，政企不分、政事不分，事企不分的现象普遍存在；导致资金分散使用效益不高。城建部门机关和事业单位的财务预算，统一纳入地方财政预算管理，城市维护建设资金，只用于城市基础设施的维护和建设。

（四）基本建设工程程序管理失范

在城市维护建设资金的使用上，存在“重建”、“轻管”、“失养”方面的问题和建、管、养脱节的问题比较突出。解决的途径是规范基本建设项目执行流程，在建设—完工验收—资产交付使用—竣工批复—城市基础设施资产管理的五个环节，明确责任主体，实行最严格的主体责任终身负责制。

五、完善基本建设资金管理体制的建议

（一）深化财税体制改革

我国的财政管理体制发展的实践昭示我们，要实现财政体制良性循环，必须明确划分中央与地方责权、事权、财权，建立规范的财政转移支付制度，依法规范和科学核定收支基础。财政部应制定新的《城市建设资金管理办法》，删除已过时的条款，增加新的业务规范，推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资运营等。

（二）建立多元资金供给模式

从地方政府城市建设资金现行管理实际出发，应建立城市建设资金多元供给机制。在政府实施有效监管、机构严格自律、社会加强监督的基础上，扩大基本公共服务面向社会资本开放的领域。鼓励和引导社会资本参与基本公共服务设施建设和运营管理。公平开放基本公共服务准入，在实践证明有效的领域积极推行政府购买、特许经营、合同委托、服务外包、土地出让协议配建等提供基本公共服务的方式，抓紧研究制定分领域、分行业具体政策，包括规范准入标准、资质认定、登记审批、招投标、服务监管、奖励惩罚及退出等操作规则和管理办法。结合太原市实际情况，事业单位不能既是“裁判员又是运动员”，当前一要启动太原市养护管理体制的改革，推进城市养护事业单位事、企分离，提高城市建设资金•财务管理使用效率。推行BOT、TOT、ABS（资产收益抵押）、PPT等多种融资形式。把城市基础设施投融资体制从以财政预算安排为主，逐步转变为国有、民间、股份合作、外资和自我积累投入等多种方式投入的新格局。

（三）加强基本建设财务管理

修订和完善基建投资与管理制度规定，按照基本建设工程所呈现的主体多元化、方式多样化、责任明晰化的方向和特点，建立基本建设财务管理体系，加强基本建设管理。按照基建投资与管理所呈现的主体多元化、方式多样化、责任明晰化的方向和特点，政府设立专门的城市基础设施公共资源管理中心，隶属财政部门管理，统一负责城市基础公共设施资金筹集、调配、运营、保值增值。对基本建设项目的建设、缓建、迁移、合并调整等统一管理。财政部门对财政投资的基本建设项目实行财政决算评审和决算批复，实行“先评审，后批复”，从设施“交付使用”起，限期督促单位上报竣工财务决算，未经决算批复项目，财政不核定运行经费，责任由建设方自负。财政部门开展基本建设项目绩效评价制度。

（四）清理盘活城市基本建设投资沉淀资金

地方政府需要对以前年度累计基础设施投资建设项目，规范竣工决算批复和评估有关设施资产及运营情况，分门别类清理城市基本建设投资项目并盘活沉淀城市维护建设资金，根据太原市市级单位报送的单位实有资金账户存款余额统计表显示，2011年-2013年市级单位实有资金账户余额分别为166.4亿元、202.4亿元、207.7亿元，其中市级城建部门单位实有资金账户余额分别为为38.8亿元、46.6亿元、151.1亿元，这些分散存在单位实有资金账户上的资金余额中，有多少是城市维护建设资金余额财政部统一的表格没有要求分开统计。但是，地方财政部门从财政财务监督管理的角度对单位实有资金账户进行调查、检查，进一步甄别、归类、规范清理的角度去做。

（五）全面推行权责发生制政府综合财务报告

财政部为全面完整反映政府财务状况，尤其是城市基础设施建设运营状况，进一步推进政府会计改革，从2014年起推行试编权责发生制政府综合财务报告。建议在试点基础上尽快全面在各级各部门推行试编权责发生制政府综合财务报告，综合、全面、动态反映政府财务运行，为国家经济决策提供可靠数据管理。

作者：马丽敏