财政专项资金管理改革的思考与建议

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财政专项资金在促进经济发展、推进民生改善、支持城市建设、加强社会管理等方面有着重要作用。根据当前财税体制改革、行政审批制度改革等相关部署要求，深化财政专项资金管理改革，是促进政府职能转变、履行财政事权和支出责任、提高财政资金绩效的重要内容。

一、推进财政专项资金管理改革的必要性

近年来，为适应地方经济社会发展形势变化和事业需要，各级地方政府不断加大对经济发展、民生保障、城市建设、社会管理等领域的财政投入力度，为保障各职能主管部门履行工作职能、满足人民群众日益增长的物质文化需要、促进地方经济社会平稳健康发展发挥了重要作用。但随着地方经济、社会进入新常态和政府治理要求不断提高，专项资金管理上也暴露出一些问题和不足：一些专项资金专项不专，应属于职能运转的经费也从专项支出列支，挤占了专项资金；专项资金设置“碎片化”，重点不突出；部分专项资金结构固化，“专项资金部门化、部门资金处室化”的现象比较突出；一些专项资金支出进度滞后，绩效不明显；专项资金分配方式和使用方式大多经久未变，难以适应经济发展、财税制度改革要求；部分专项资金财政事权和支出责任划分不清，未能充分发挥基层管理优势和充分调动基层积极性，等等。鉴于上述弊端，为进一步发挥专项资金在专项事业发展和特定工作任务中的重要功能作用，履行财政事权和支出责任，亟需按照国家关于深化财政改革的要求对专项资金进行全面清理、整合优化并改革创新其管理机制。

二、深化财政专项资金管理改革的基本思路与建议

遵循“统一领导、科学设立、分类管理、规范使用、绩效优先、公开透明、跟踪监督”的原则，全面清理财政专项资金，进一步整合优化财政专项资金、创新财政专项资金使用方式、提高财政专项资金使用绩效、规范财政专项资金管理，逐步形成结构合理、重点突出、科学高效、公开透明的财政专项资金管理机制和政策体系，发挥财政专项资金对地方经济社会发展的保障支撑和引导带动作用，促进地方经济社会稳定健康发展。

（一）深化财政专项资金管理改革的主要措施

1.全面清理专项。建议设立财政专项资金清查领导小组，由地方主要领导挂帅，财政部门牵头，各职能主管部门配合，制定专项清理方案，对专项资金的规模、分布、管理和使用情况进行全面清查，清理去除应属部门运转经费而设置的专项部分，使专项资金复归本质属性。

2.优化专项设置。统筹考虑地方经济社会发展大局和不断变化的形势要求，对当前财政专项资金的分类设置与预算安排进行调整完善，对性质相近、用途相同、使用分散的专项资金进行整合归并，优化完善专项资金的功能定位、支出范围、支持重点，实现财政专项资金设置的科学化。

3.突出保障重点。紧紧围绕地方政府的战略决策部署，优先保障政府中心工作和重点任务的资金需求，支持部分亟需资金投入的重点领域，补齐缺位、拉长短板，支持一批地方性的重大优质项目加快发展、形成能力，为地方经济社会的稳定健康发展提供支撑。

4.完善预算管理。健全财政专项资金项目库管理制度，地方财政部门、主管部门和下级政府要加强对财政项目库的滚动管理。推行零基预算，避免“资金等项目”现象。

5.创新分配方式。积极探索财政专项资金因素法分配、竞争性分配、PPP等分配和使用方式，推动上级财政专项资金由专项转移支付向一般性转移支付转变，由上级政府“直接资助项目”为主向“激励引导下级”为主转变，推动竞争性领域资金由“行政性分配”为主向“市场化运作”为主转变，明确地方财政事权和支出责任划分，充分调动基层和市场积极性，发挥基层和市场优势。

6.强化绩效管理。强化以绩效目标为导向的财政专项资金管理机制，将专项资金绩效管理的重点向项目绩效深化、向政策绩效延伸，量化绩效目标考核内容，落实绩效管理责任，实施项目合同制管理，切实提高专项资金绩效。

（二）清理优化整合，建立财政专项资金管理清单

1.推进财政专项资金清理优化整合。对法律、法规、规章有明确规定的专项资金，原则上予以保留；对设立依据不充分、执行背景已发生重大变化的，予以撤销；对符合政府重点工作目标和现实发展需要，但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的，予以归并。按照财政资金支持方向进行分类整合、分类管理。根据政府工作重点和社会事业发展需要，按用途和性质整合为“产业发展类、民生保障类、基本建设类”等三大类。今后按规定增设的专项资金，须归入相应类别进行管理。其中，产业发展类用于支持农业、工业、服务业等行业中重点产业发展和特色传统产业的提升改造以及科技、人才等领域的投入；民生保障类用于与群众生活密切相关的教育、就业、住房、社保、卫生医疗等方面的保障性支出；基本建设类用于社会事业、城建、水利、园林文物、信息化等方面的政府投资项目建设。

2.实行财政专项资金清单式管理。按照财政专项资金目录清单管理的要求，定期公布专项资金目录清单、转移支付目录清单及其管理办法、预算安排情况，定期根据专项资金的使用绩效调整专项目录清单和预算安排规模。专项资金主管部门要积极转变观念，加快完善工作机制，及时修订管理办法，细化明确绩效目标，强化资金绩效管理，切实落实管理责任，及时向政府报送专项资金使用绩效情况，定期向社会公布预算执行情况。

3.规范财政专项资金设立和调整。专项资金清单一经确定原则上不再新增，新增事项在现有专项资金中统筹安排。今后确需新设专项资金的，或专项资金政策执行过程中因经济社会形势变化确需调整和完善的，应由主管部门会同财政部门对新设或调整的必要性、可行性、资金规模和管理办法进行论证，报政府批准后执行。

（三）实行零基预算，改革财政专项资金预算编制办法

1.实行零基预算和项目储备管理。需列入下年度财政专项资金预算的项目，各主管部门应提前一年将其纳入项目储备库进行收集储备、分类筛选、评审论证、排序择优，项目申报和评审工作原则上应于当年9月底前完成。未纳入项目库的项目不能作为专项资金分配对象。一个项目只能申报一项专项资金。下级政府应按照轻重缓急的原则并结合自身财力状况，推进本级项目库的滚动管理，在分配使用上级专项资金时，要从项目库中择优选取项目。

2.严格项目前期审核。对重点项目、专业性较强以及产业发展类项目，原则上应组织专家成立评审论证小组或者委托有专业资质的社会中介组织开展第三方评审论证。产业发展类专项资金的补助额、奖励额与项目投资额相关的，项目实施单位应委托符合条件的会计师事务所出具专项审计报告；对于特别重大或情况较为复杂的项目，必要时由主管部门委托会计师事务所出具专项审计报告。

3.据实编制专项资金预算。对跨年度实施的项目，主管部门应按当年度实际需要的资金数编制预算建议。已纳入财政项目库的备选项目，需经财政部门结合预算年度财力状况、专项资金预算编制要求和政府工作重点等因素审核后方可纳入预算。

（四）创新分配方式，改革专项资金使用办法

1.深化产业发展类专项资金资本化运作方式。产业发展类专项资金的分配方式，逐步转为间接资助为主，间接扶持资金比例应占到50%以上。对保留的具有一定外部性的竞争性领域专项，应控制资金规模，突出保障重点，逐步改变行政性分配方式，主要采取设立产业引导基金，通过“政府引导、市场运作”的方式，拓宽实体经济融资渠道，促进产业转型升级和金融创新发展，逐步与金融资本相结合，充分发挥财政资金杠杆放大作用，带动引导社会资源支持产业发展。少数不适合实行基金管理模式的专项，应在事前明确补助机制的前提下，事中或事后采取贴息、先建后补、以奖代补、保险保费补贴、担保补贴等补助方式。

2.突出民生事业类专项资金均等化分配理念。按照“保基本、兜底线、促公平、可持续”的要求，进一步调整财政支出结构，支持文化教育、社会保障、医疗卫生、社会养老等民生事业发展，促进民生改善、社会公平，确保当前可承受、未来可持续。加快建立教育一般性转移支付机制，促进全市教育事业均衡协调发展。支持卫生医疗资源优化整合，推进公立医院综合改革，支持非公立医院发展。健全社会保障体系，完善最低生活保障、社会救助等保障机制，鼓励和支持社会资本参与养老服务，进一步构筑完善覆盖面广、公平合理、机制完善的民生政策支持体系。逐步加大专项资金转移支付方式改革力度，赋予下级政府统筹安排权限，强化下级政府落实政策要求的主体责任。

3.推广政府和社会资本合作（PPP）模式。积极稳妥推进政府和社会资本合作，鼓励和引导社会资本积极参与基础设施、公共服务项目和新型城镇化建设。加快探索基本建设类专项资金撬动社会资金和金融资本参与合作项目的有效方式，设立PPP引导基金，根据PPP项目实施进展情况，通过以奖代补和基金化方式，对PPP项目提供前期费用补贴和引导支持，推动项目加快落地、加快实施。严格执行国务院和财政部等部门出台的一系列制度文件，加快筛选、储备、推出一批适合PPP模式的项目，科学编制项目实施方案，合理选择运作方式，认真做好评估论证，加强项目实施监管，不断提高政府资金规范化、科学化管理水平。

（五）引入竞争机制，提高财政资源分配效率。

推广政府购买服务，凡属事务管理性服务项目，原则上通过公开竞争的方式优选承接的社会力量，以提高公共服务水平，满足公众多元化、个性化需求。在部分符合条件的产业发展类、民生保障类项目中开展专项资金竞争性分配改革，分配时把需要支持的产业、企业或下级政府项目的综合性绩效作为主要依据，按规定程序评审、公示、公开后择优分配，由下级政府按规定范围和方向统筹安排。

（六）明晰财政事权，完善财政专项资金合力协作机制。

为激励下级政府做好本辖区范围内的事业发展和特定工作任务提供保障，避免出现下级政府不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。按照“增强上下级合力、强化激励约束、提升分配绩效”的原则，建立财政事权和支出责任相适应的专项资金合力协作机制。根据财政专项资金特点，对扶持项目按规模和性质进行适当划分，上级主要扶持重大项目，下级主要承担一般项目，赋予下级选择项目、安排资金等自主权，调动上下级共同推进发展的积极性和创造性。对确需上级扶持的一般项目，由上级将专项资金通过因素法分配转移支付到下级，由下级按照上级有关办法规定，结合下级资金安排情况，确定扶持项目、统筹安排预算、实施后续管理，并按要求及时向上级报送资金使用情况，年终由上级相关部门进行检查和考评。

（七）强化绩效管理，提高财政专项资金使用效益。

根据预算绩效管理相关要求，针对专项资金用途和性质，实行分级分类绩效管理。各职能主管部门要积极探索因素法分配、竞争性分配、PPP等方式，及时修订完善专项资金具体管理办法，对专项资金的申报、分配、审批、拨付、监督等内容进行规范，并及时向社会公布。每年年初，各主管部门要明确专项资金管理的预期绩效目标；年度预算经地方人代会审批通过后，要及时组织预算执行，并加强项目绩效跟踪管理；年度终了后，要及时形成绩效评价意见，并主动接受人大、财政、审计和社会公众监督。政府督查、审计等部门要及时对专项资金管理改革情况进行监督检查。对不及时推进专项资金改革、专项资金使用达不到主要绩效目标以及管理使用过程中存在严重问题的，要及时报请政府进行调整或取消该专项资金。

（八）加强组织领导，确保财政专项资金改革顺利推进

1.加强组织领导。建议设立深化财政专项资金管理改革领导小组，地方主要领导为领导小组组长，各专项资金分管领导为副组长，财政部门、各主管部门主要负责人为成员，主要负责整合规范专项资金工作的组织领导和重大事项决策。领导小组下设办公室，财政部门主要负责人为办公室主任，主要负责整合规范专项资金工作的实施部署、协调督办。

2.强化协作配合。各主管部门要切实统一思想、提高认识，按照专项资金整合规范要求，会同财政部门开展调研、深入研究、整体推进；充分发挥职能作用，按照各自职责积极配合牵头部门开展整合规范专项资金工作，提出有针对性的建议和办法。要根据各专项资金的使用主体和重点的不同，制定具体的实施办法.

作者：段国海