国省道日常养护资金管理问题对策

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［摘要］国省道日常养护资金施行国库集中转移支付后，对公路部门财务工作提出了新的要求。文章从小修与保养项目分别采取不同管理模式、加强计量管理工作、规范资金使用绩效评价体系和跟踪审计监督三方面提出了应对措施，以达到科学、规范、高效使用国省道日常养护资金，促进公路养护事业健康有序向前发展。

［关键词］国库集中支付；国省道日常养护资金；预算管理

引言

燃油税费改革后，交通财务管理体制及资金拨付渠道发生了根本性的改变。在国省道日常养护资金的管理上，山东省财政厅了鲁财建（2011）160号文件《山东省国省道日常养护专项资金管理暂行办法》，对国省道日常养护资金施行国库集中转移支付，资金由原来的省财政—交通厅—省公路局—地市公路局—县级公路局—公路站（或养护承包公司）的拨款模式，改变为省财政厅—地市财政局—养护承包单位。这种国库集中转移支付模式，减少了资金流转环节，提高了资金的使用效益，在一定程度上也推动了国省道日常养护管理的变革，倒逼出“管养分离”的新型养护管理机制，在推动国省道日常养护机械化、集约化，加强日常养护管理，提高公路养护质量等方面起到了极大的促进作用。国库集中转移支付对公路部门财务工作也提出了新的要求，在具体财务管理工作中存在着一些问题和不足，本文并结合财务管理实践，试提出改进建议与同仁探讨。

一、问题

（一）使用“管养分离”资金存在问题

2008年国务院实行燃油税费改革前，国省道日常养护资金由“养人”与“养路”的费用组成，该费用开支以国家计划形式层层下达至地方公路管理部门执行，地方公路管理部门既“出人”进行养护管理，又组织人员具体施行国省道日常养护工作，不存在市场化养护施工的招标问题。燃油税费改革后，国省道日常养护资金的组成内容没有发生变化，但是资金来源及去向却发生了巨大变化，“养人”的费用纳入地方财政一般公共预算支出管理，“养路”的费用则纳入地方财政专项资金预算支出管理，由地方公路管理部门计量、认证后，向地方财政部门申请使用该部分预算资金，再由地方财政部门将“养路”的费用直接支付至养护承包施工单位，实现了“管路的部门不管资金”的“管养分离”的新机制。但在实施过程中如何科学使用该部分资金还存在一些问题，比如各区（市）公路管理部门管养的国省道里程基本上要以百公里来计数，而且管养资金总额也会高达千万元以上，无论是将每条路分段招标，还是将不同代号的管养路段整体打包分别招标，都存在竞标公司少、外地管养公司到本地实施管养作业成本过高等问题，所以对于如何才能够合理确定社会化管养公司并合理使用财政预算资金存在一定困难。

（二）计量认证困难

按照“管养分离”的要求，国省道日常管养工作由日常维护工作和小修保养专项工作共同构成。日常维护工作是由管养公司保质保量完成日常的工作即可，对于日常养护只需按照合同约定及考核办法达到相应考核结果后就可以申请该项资金的支出。但是对于小修保养专项工作等专项工程，由于其费用开支内容由人工费、机械费、材料费等组成，则必须要有足够的资料来证明其支出是真实的，才可以进行计量支付。但在现实管理中，由于同一管养路段是由同一管养公司既进行日常维护工作，又进行小修保养专项工作等专项工程的施工，对于公路管理部门来说，如何能够客观区分日常养护与小修保养专项工程内容，是一件比较困难的事情，因为如果对小修保养专项工程与日常维护保养内容的界限区分不清，就会造成本应属于日常保养维护的内容却作为小修保养专项工程来计量的项目，其结果是无法区分是否存在重复计量并重复支付。

（三）考核不规范

财务部门在办理专项支出账务核算时，发现存在一些对小修专项工程的计量管理不严格，部分支撑小修计量的数据不够充分。比如某油路挖补小修计量工程记录表记录修补面积为10.76m2，但管养公司申报计量为58.97m2，而且缺少现场图片资料；某工程记录表记录拆除安装标志牌，维修前的照片资料没有照到需要维修的部位，这样造成维修前与维修后的图片不符，无法确认计量的真实性；某工程记录表中地点桩号为某线K25+900，小修工程管养单位提供的申报资料和维修图片却是某线K25+950处，很明显工程记录表与申报资料不符；小修工程管养单位申报在某立交桥修整桥栏杆和花芽，但经过比对公路管理部门的巡查日志，却找不到此维修项目的巡查记录，从公路管理部门的角度无法保证工程的真实性；查阅某管养公司的财务账目时，发现其核算养护小修成本时统一列入“工程施工—养护小修保养专项工程”科目，未分项目核算，在某机械使用费科目核算运费时后附的发票为税务局代开发票，品目为运费，收款人为个人，但发票收款人与实际付款账户名称不一致等，由于上述管养公司在核算成本时，其后附资料不完整，所以财务部门在确认成本的真实性时存在较大困难。

二、改进建议

（一）对小修与保养采取不同管理模式

1.公路日常保养项目采取定额包干方式。比如，可以根据公路不同等级、路面结构、管养里程，采取分路段承包方式，由公路管理部门制定完善的检查考核奖惩办法后由承包单位包干使用。各公路站长负责每日做好巡查记录，养护科不定期抽查其是否及时、准确记录，根据巡查记录及考核奖惩办法兑现小修保养包干经费。2.小修项目按照计量认证进行支付。比如，对经常发生的零星小修项目，可以根据近三年同类项目的单价，结合山东省公路养护定额测算，确定统一单价，只要该零星小修项目发生即可按统一定价结算；严格计量管理。对于小修及专项工程要把好计量关，实现一项目一卡单，按规定对每一个项目维修前图片和维修后图片保留存档，及时完善小修计量资料，设立工程复核岗位，对提交的施工计量资料严格复核，定期对各公路站进行抽查，保证施工计量资料的完整性、正确性、一致性、逻辑合理性。

（二）加强计量管理工作

1.加强对各公路站长的考核，确保巡查记录及其他支撑小修计量的资料真实有效。公路养护站长每月根据管辖范围内公路的实际情况，编制小修保养计划上报给公路局，经审批后，由承包单位及时组织安排劳力、机械，保质保量完成任务；公路养护站长对小修工程做好施工日志记录，每月月底将小修保养工程量以表格形式上报给上级管理部门。2.各公路局养护科每个月对各公路养护站长上报的已完工程量和工程质量进行抽查、验收、考核，以确保上报的小修项目计量资料的准确性。3.对经过招标确定施工单位的工程，有变更的工程终期支付以审计报告定案值确定总造价作为结算依据。4.针对不同的养护方式结合上级要求统一档案资料，设专人管理，达到档案完整、准确、安全和有效。5.加强对公路站的监管。巡查日志在小修保养工作中是第一手资料，其他资料、数据是否真实都可以从巡查记录中得到印证，因此一定要加强公路站巡查日志的记录管理，公路巡查人员应每天按照实际情况记录天气、工程施工、路况等信息，及时准确的拍摄维修前后图片，做到巡查记录等资料与上报资料相符；公路局审核每期计量时先核对公路站巡查记录与工程施工资料是否一致。

（三）绩效评价体系和跟踪审计监督

首先，逐步引入小修项目工程监理制度。对一些大型的小修项目达到一定金额的（比如50万元）即可进行工程施工监理的内部招投标。所有与小修施工有关的计量、认证等工作都交由专业监理工程师来做，监理工程师严格按《公路养护技术规范》进行监理，确保施工过程中的工程质量和数量的准确性。其次，鉴于养护资金数额大，使用地域广，涉及内容多，财政部门和公路部门要加强审计的监督，可以聘请第三方审计机构或者社会中介机构，每年对养护资金进行财务收支审计和工程造价审计，以监督资金使用情况，对审计中发现的问题及时纠正，使这部分资金使用更加规范。最后，应把财政资金使用的绩效评价机制引入到养护资金的使用管理中来，可以将审计的结果和绩效评价机制相结合，利用审计结果对资金的使用情况进行百分制绩效评价，评价的得分情况可以和财政部门下一年度养护资金的预算安排相结合，评价效果好的管养路段，可以增加养护资金，以示奖励，评价效果差的，当缩减下一年度的养护资金预算，以示惩罚。把审计监督和绩效评价结合起来，可以督促公路管理部门重视养护资金的使用，发挥养护资金的作用，真正实现管养分离，逐步实现养护的市场化、机械化、精细化，推动公路养护事业健康发展。

结束语

施行国库集中转移支付后，国省道日常养护资金拨付渠道发生了很大变化，出现了“管养分离”的新型养护管理机制，如何更好管理及科学使用国省道日常养护资金，需要我们财务人员改变过去管理方式，加强计量认证管理工作，进行跟踪审计并对资金使用效果进行绩效评价，从而达到科学、高效使用国省道日常养护资金，促进公路养护事业健康有序向前发展。

作者:王金成 张伟 单位:山东省威海市公路管理局 山东省威海市公路勘察设计院