农业水资源管理政策及制度分析

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摘要:基于1982—2019年21个中央一号文件的系统梳理，将我国农业水资源政策和制度的演进分为3个主要阶段:起步阶段(1982—1986年)、建设阶段(2004—2010年)、夯实阶段(2011—2019年)，并从各个阶段选取具有代表性的水资源政策，分析并解读其演变过程。总体来讲，起步阶段以农田水利建设、水面开发与治理、水利灌溉等基础工程建设为主，发展到建设阶段着重在小型农田水利设施建设、节水灌溉设施与配套、水库建设等方面加强工程与体制双重建设，进一步发展到夯实阶段以农田水利建设、灌区制度化、水权制度和水价革新等新型体制机制建设。三个阶段农业水资源政策之间存在稳定性、连续性和创新性，进而对我国农业水资源管理政策提出合理化建议。

关键词:中央一号文件;农业;水资源;政策;演进

我国是农业大国，解决好“三农”问题事关经济社会的稳定发展和人民生活水平的提高［1］。改革开放以后，为了进一步发展农村经济，中共中央于1982—1986年连续出台了5个一号文件。进入21世纪，国家改革面临城乡居民收入差距逐渐拉大、粮食收益下降等突出问题［2－3］。自2004年起，改革中心由城市转移到乡村，中央一号文件也重新回归并聚焦“三农”发展，并且中央于2011年首次系统部署有关水利全面改革发展的决定，直至今年一共出台了21个涉及农业的一号文件。水利工程和设施是农业的命脉，所以加强农田水利建设对我国农业发展至关重要［4－5］。

1研究方法与数据来源

本文系统地研究1982年到2019年21个中央一号文件，对其中涉及农业水资源的政策和制度进行详细梳理和归纳［6－9］。同时，查阅其他农业水资源管理政策的相关文献，对中央一号文件涉及的水资源政策和制度进行详细解读和分析。研究框架见图1。到目前为止，涉及农业的中央一号文件共21个，分布在两个时期:1982年至1986年、2004年至2019年。根据时间跨度和主要政策主张，本研究把农业水资源政策和制度的演进过程分为3个主要阶段:起步阶段、建设阶段和夯实阶段，并从每个阶段选取具有代表性的政策制度，具体分析其演变路径，解读主要政策含义。

2我国农业水资源政策和制度演进过程

2．1起步阶段(1982—1986年)

(1)农田水利建设。1982年中央一号文件提出继续加强农田水利建设，进行大型水利工程建设，延缓建设成本高效益低的项目，不建设无效益的项目，对于建设完成且效益高的水利项目要做好配套设施建设，对于已投入使用的水利工程要进行科学管理，同时加强小型农田水利的时效性建设。1983年鼓励农户个人或合股集资修建水利建设、小水电等农村基础设施。1984年一号文件提出加强水利建设的科技投入以及延长产业链，提高水利项目的回报率。因此，这一时期水利设施建设和维护充分表明中央对于水资源管理的政策目的侧重于提高水利设施对农业生产的保障作用和提高其经济效益［10］。(2)水面开发与治理。1982年中央一号文件提出保护水资源，维护生态平衡，积极发展水域经营。1983年提出继续有计划地开发、建设水面资源。1984年提出加速开发水域。1985年一号文件提出地区性合作经济组织要做好水利等服务项目，并兼顾生态环境保护。因此，中央对于水面的开发与治理主要是为了解决人口增长与农产品短缺之间的矛盾，同时开始关注生态环境，这为水面的可持续发展奠定了良好的政治基础［11］。(3)水利灌溉。1982年一号文件提出引进和推行国内外先进的农业灌溉技术，城市和乡村的工农业用水应重新审定收费制度，没有灌溉条件的旱地，要因地制宜进行旱作。1983年提出应侧重于优质、小型、价低、多功能农用机械的发展，进一步改善水利及灌溉条件。由此可见，这一时期中央对农田灌溉的政策倾向于农用技术的引进和革新［12］。(4)水资源承包经营。中央于1983年提出对于小水电的建设实施有偿使用制度。1986年一号文件进一步提出将闲置水面以承包的形式转给当地农民经营，或者以联营的方式与农民共同经营水面资源。这标志着水资源管理从单一的行政手段调控转变为多方社会资源参与［13］，从而大大增强了水利投资的效益，有利于推动农业生产的稳步发展。

2．2建设阶段(2004—2010年)

(1)小型农田水利设施建设。中央于2004年提出加速小型农田水利设施建设。2005年中央一号文件提出中央和省级财政要从国债资金、预算内经常性固定资产投资和预算内新增财政收入、土地出让金等方面建立小型农田水利设施建设的专项补助资金。2006年提出由中央和地方协同负责专项补助资金，并推动小型农田水利设施产权制度的变革。2008年一号文件进一步提出在耕地占用税的新增收入中增加小型农田水利设施建设的专项补助资金。2010年一号文件又增加了农民可通过“一事一议”等途径投工投劳建设小型水利设施等政策措施。这一时期的水利建设从新增加的基础设施建设到财政的大力补助、投资建设主体的多元化，体现出中央举措的战略目的从经济效益转移到社会效益［14］。(2)节水灌溉设施与配套。2004年中央一号文件提出建设以节水灌溉等为中心的“六小工程”。2005年提出新增的固定资产投资要着重建设大型灌区续建配套，尤其是田间工程的建设，更新改良老化机械设备，完善排灌体制，积极进行灌区末级渠系的试点建设，在粮食主产区进行节水灌溉规模化的试点建设，实施定额管理和用水总量控制，建立部分地区农民购买节水设备的补助试点。2006年提出继续改造大型排涝泵站的技术。2007年一号文件进一步提出扩展大型排涝泵站技术改造的规模，并鼓励农业用水户参与灌溉管理，建设运用节水灌溉技术进行旱作节水的示范工程。2008年提出增加农业节水设备补助，加快小型排灌设施建设和大中型灌区的末级渠系改良。2009年一号文件提出到2020年基本完成节水改造和大型灌区续建配套工程，进一步对加大大中型灌区田间节水改造和中型灌区重点工程资金投入，同时提出对中西部地区增加水利建设投入，并建立农业灌溉工程的财政补贴体制。由此可以看出，水利设施与体制的双重建设、建设规模与建设区域的扩展，使得这一时期的灌区建设有了深度与广度的发展［15］。(3)水库建设。2008年中央一号文件突出在国家扶贫重点县实施病险水库除险加固、生态建设等公益性基础建设项目，同时增加中央及地方财政资金投入，完善工程建设及资金管理的责任制。2009年一号文件进一步强调在中西部地区加强病险水库的除险加固建设等项目。这一时期的水利建设具有很强的公益性，意在统筹全局，促进东西部地区全面发展。

2．3夯实阶段(2011—2019年)

(1)农田水利建设。2011年中央一号文件提出采用保护性耕作、深松深耕、地膜覆盖等土壤管理技术，加快山丘区小泵站、小水池、小水窖、小水渠和小塘坝等“五小水利”开发，确立“用水总量控制”等制度建设，并推动水资源法律体系建设和水利人才队伍建设。2012年提出增强建设小流域水利专业化服务机构。2014年一号文件提出结转超过规定限期的水利建设资金和农业剩余资金，并由同级政府进行预算统筹，同时规定农田水利建设的新机制，即采用先建后补、以奖代补的方式。2015年一号文件提出革新农田水利建设的融资机制，通过社会各界的积极参与扩大融资渠道，水利建设耕地占用的补偿制度要与机场等国家重大基础设施建设项目一致，农业发展银行要加强对水利建设的贷款力度。总之，水利建设逐步由基础建设向体制化发展，水资源管理机构、相关体制机制和人才技术配备等都在逐步完善，这有利于合理应对复杂环境下的水利突发事件［4］，体现出中央举措的战略目的从社会效益转移到政治效益，加强以制度建设为核心的政治体制建设［16］。(2)灌区制度化。2011年中央一号文件提出通过实施管道输水和喷灌滴灌等农业节水灌溉技术进一步提高农业水资源利用效率，同时扩大农业灌溉设备的补贴范围。2012年中央提出进一步健全农业节水灌溉设备的税收优惠政策。2014年一号文件提出节水灌溉政策要规模化、分区域地高效实行。可以看出，从引进先进的灌溉技术、提高灌溉效率到加强财政补贴政策、实施税收优惠政策等方面，国家关于农田灌溉的举措逐步向制度化纵向发展［17］。(3)水权制度。2011年中央一号文件明确提出确立水权制度，并运用市场机制对水资源进行优化配置，促进水资源合理高效利用。2015年一号文件进一步提出建立确认水权的登记试点，倡导采用不同形式的水权流转方法，2016年又提出健全水权的初始分配政策，2017年一号文件强调加快建设水权、水市场，以促进水资源使用权确权和进场交易。由此可见，我国正逐步通过确立完善的水权制度和灵活配置水资源的市场机制来缓解我国水资源紧张、地区间水量差异及使用效率低等问题［18］。(4)水价改革。2011年中央一号文件提出通过运用水价机制来促进、调节产业结构和节约用水，并实行超额累进加价制度，逐步将高耗水行业的水价与其他行业区别开。2014年进一步提出要加强水资源费的征收力度、提升征收标准。2016年一号文件明确提出制定合理的农业用水价格，实施农业用水定额管理和总量控制制度。2017年进一步提出落实农业水价改革中地方政府的主体责任，加快合理水价与节水激励机制的形成，并采取县级节水建设定期达标考核的方式进行节水定额管理。因此，对水价的关注和政策的制定，不仅可以有效缓解我国的水危机［19］，而且可以完善我国水资源管理和配置方式［6］。(5)河长制。2016年的《关于全面推行河长制的意见》标志着河长制开始成为我国水治理的国家意志，其主要涵盖保护和治理水资源、水域岸线的管理、水资源的行政执法监督和防治水污染等方面。2017年中央一号文件提出推行河长制，并要求省－市－县－乡四级河长体系要在2018年年底之前建立完成。河长制通过加强首长责任制，不仅可以缓解日益严重的水环境污染问题，而且可以有效化解现代政府职能分工导致的组织壁垒化的内在缺陷［20］，为我国水资源高效管理及保障农业经济发展提供政策支持。

3结语

中央一号文件中有关水资源的管理政策和制度在起步阶段、建设阶段、夯实阶段之间具有稳定性与连续性，表现在农田水利建设、水利灌溉等方面始终贯穿于过去几十年的农业水资源管理政策。然而，不同阶段水资源政策的内涵、措施各有不同，体现了水资源政策的创新性，具体表现在:20世纪80年代中央注重水面的开发与治理和水资源的承包建设，21世纪初期注重节水灌溉和水库建设，2011年以来逐步完善水权制度、水价革新等体制机制建设。站在历史的角度，中央一号文件及其制度变迁启示我们:发展以节水灌溉为中心的小型农田水利设施是基础，同时加大大中型灌区续建配套工程建设力度，加大农田水利财政投入，加强水权制度和水价改革等体制机制建设，以新时期国家“乡村振兴”战略为统领，进一步提高农业现代化水平，增加农民收入，推进新农村建设。

作者：胡佳妮 张兴旭 范玉兵 单位：兰州大学