城乡职业教育发展的制度设计研究

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从不同学者对职业教育制度的解释来看，关于职业教育制度目前还缺乏较为规范统一的认识，对其概念理解还有待进一步深化。与此同时，要对统筹城乡职业教育制度形成较为清晰的认识，就必须对职业教育制度进行规范化界定。笔者认为，职业教育制度是指在科学发展观的指导下，为了更好地协调职业学校在办学过程中与各方利益相关者（学生、教师、教育行政机构以及社会其他组织或机构）的关系，以保障职业院校的正常运行和发展，人们所制定的社会各方成员共同遵守的职业教育活动行为准则以及道德规范体系。根据这一理解，统筹城乡职业教育制度就是指在城乡统筹发展战略的指导下，为实现城乡职业教育的统筹发展，以及保障城乡居民公平享有受教育权利，所制定的协调城乡职业院校利益关系的政策和制度体系。理解这一制度还要明确两点：一方面，统筹城乡职业教育制度是为解放和发展城乡职教生产力服务的；另一方面，是为促进城乡职业教育一体化发展服务的，以推进城乡职教资源的交叉互动，实现城乡教育资源的优化配置。

我国城乡职业教育制度供给现状

（一）制度固态化严重

1.农村职业教育发展滞后，不利于实现城乡统筹发展

城乡统筹发展要求促进农村经济和社会的发展，解决好“三农”问题。农村职业教育关系着农村剩余劳动力的转移，关系着农民的增收，关系着农业的可持续发展。因此，农村职业教育的发展具有重大理论和现实意义。而当前的职业教育制度与城乡统筹发展脱节，脱离农村、农民、农业发展的实际需要，严重背离统筹城乡发展的核心思想。统筹城乡发展，要求加快转移农村剩余劳动力，加快发展现代农业。这就要求职业教育担负起对农村剩余劳动力培训的职责，使其掌握一定职业技术，顺利转移就业；此外，职业教育还要担负起传授现代农业知识，使农民具有现代农业技能，进而促进现代农业可持续发展的职责。但是，目前农村职业教育发展严重滞后，办学机制和教育经费投入机制不够完善，导致城乡统筹发展缺乏来自农民自身的推动力。

2.职业教育制度僵化，缺乏灵活性

制度的存在就是为了分配利益，维持和稳定现有秩序，协调各方利益，调解冲突[6]。职业教育制度的存在就是为了更好地分配教育资源，促进城乡职业教育的统筹发展，实现社会公平。国家制定统一标准化的职业教育制度，在一定程度上可以推动职业教育整体水平的提高。我国不同地区的城市和农村不管是在资源条件、经济社会发展水平，还是在社会环境、发展战略机遇上都存在差异，不能适应统一的制度要求。但是当前我国城乡职业教育制度供给没有考虑各地的实际情况，整齐划一的制度供给模式不利于在实质上推进城乡统筹均衡发展。发展较快较好的地区想要更进一步发展，但受到旧有制度的约束，致使当地的优势得不到切实发挥；而发展相对较慢的地区则达不到制度要求的发展水平，办学条件落后，“双师型”教师严重缺乏，实践操作基地和实习设备匮乏等一系列问题仍普遍存在。因此，增强制度的灵活性已经成为当前我国职业教育发展迫在眉睫的问题。

（二）制度供给不足

教育发展离不开教育制度的保驾护航，职业教育发展自然也离不开职业教育制度的保障。并且制度具有一定的时效性，其制定是与当时经济社会发展水平相适应的，代表当时生产力的发展要求。当前我国经济社会发展较快，GDP总量已经跃居世界第二，经济发展结构也在不断调整，对职业技术人才，特别是高、精、尖职业技术人才的需求量很大，职业教育发展面临前所未有的新机遇。然而，当前我国的职业教育制度供给不足，各级政府相关部门也未能根据经济社会发展变化情况及时制定相适应的制度。从目前来看，我国职业教育在立法制度、教育经费投入制度、办学制度等方面都还存在供给不足的问题。具体来说，我国职业教育制度在市场调节机制方面不够健全，企业参与办学较少，办学制度不够灵活，缺乏职业教育特色，教育经费投入制度不够合理，缺乏有效合理的投入监督机制。这些关键领域的制度缺失严重阻碍了我国职业教育的发展。需要强调的是，我国职业教育制度在农村职业教育供给方面尤为欠缺。作为科学发展观“五个统筹”之一的统筹城乡发展，农村的发展就是统筹城乡发展的关键所在。“三农”问题的解决就是促进农村各项事业发展的关键，而职业教育在转移农村剩余劳动力、培养具备现代农业知识的新型农民中发挥着巨大作用。当前，农村职业教育制度供给不足，没有制度保障的农村职业教育发展举步维艰。因此，要实现城乡职业教育的统筹发展，就需要在农村职业教育办学条件、教育经费投入、师资配备以及企业参与办学等各方面加强制度供给。

（三）制度供给不平衡

1.职业教育制度供给存在城乡差别

我国职业教育发展深受长期存在的城乡二元经济结构的影响，职业教育制度的供给也带有城乡二元特色。与农村职业教育相比，城市职业教育发展具备更多的优势条件，首先，办学条件方面，城市职业教育在优势制度的保障下，拥有先进的实践操作基地，与企业联系也更为紧密，教师具备较高的理论教学和实践操作技能水平；而在广大农村地区，职业院校严重缺乏“双师型”教师和实践操作基地，参与办学的企业也很少。其次，教育经费投入方面，城市职业教育经费投入明显多于农村，城市职业教育经费来源广泛，主要有政府对职业教育的拨款、参与办学的企业投资、社会民间组织的赞助等；而农村职业教育经费绝大多数是靠政府的教育拨款，其他方面的来源则很少，再加上农村职业教育发展本来就起点低，需要教育经费开支的地方很多，有限的教育经费不能满足农村职业教育发展的需要。由于职业教育制度的城乡供给不平衡，导致农村职业教育和城市职业教育相差甚远，也就谈不上统筹城乡职业教育的发展。

2.职业教育制度供给的城市偏向性

经济学家厉以宁认为：“一切不平等的根源在教育的不平等。教育不平等，就业就不平等；就业不平等，收入就不平等；收入不平等，生活就不平等；生活不平等，下一代就不平等，依次循环往复，形成了一个闭环的环路。”罗伯特•达尔也认为：“不平等来源于制度的偏狭，一种是制度排斥，另一种是利用制度来制造不平等。”[7]当前我国教育政策的制定和教育制度的建立存在一定的城市偏向，城乡二元经济结构也深刻影响着国人的思想观念，优先发展城市，农村支持城市发展，集中农村资源支持城市工业发展等观念根深蒂固。职业教育制度供给的城市偏向性主要表现为各级政府以及教育行政部门在制度设计时忽略了城乡之间在教育发展环境、教育资源、办学条件上的差异，基本上以城市教育和工业发展需求作为制定政策、建立制度标准，难以发展出具有农村特色的职业教育，更难以推动“三农问题”的解决。城市偏向型的职业教育制度供给模式已经不能适应统筹城乡发展的需要，不能满足科学发展观的要求。要改变这一现状，需要政府在统筹城乡职业教育制度的供给或设计中发挥作用，加快建立健全城乡统筹发展的职业教育制度，进而促进城乡一体化发展。

统筹城乡职业教育发展制度设计的建议

（一）制度设计应遵循的原则

要扭转我国城乡职业教育制度建设不均衡、农村职业教育制度滞后的局面，有效的制度设计非常必要。制度作为一门科学，在其设计过程中要遵循自身的规律和原则，统筹城乡职业教育发展的制度设计同样也要依照这一原则。“政府本质上是一个安排者或提供者，是一种社会工具”，其主要职能是“决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题”[8]。这就要求政府必须秉承公平正义、和谐的原则，并通过建立一套系统、合理的制度体系，对公共资源进行统一规划和合理安排。

1.公平原则

任何制度的设计都承载着一定的道德和伦理价值，美国著名政治哲学家、伦理学家罗尔斯在其著作《正义论》中写道：“在制度设计中首要价值就是公平正义，犹如真理是思想折射的首要价值一样。”[9]众所周知，教育公平是社会公平的起点，没有教育公平，就不可能有真正的社会公平。然而，我国城乡在发展过程中长期受到效率优先政策的影响，并且这种效率优先政策逐步被放大，其影响不仅体现在经济领域，教育领域也深受影响，使得原本就薄弱的农村职业教育与城市职业教育之间的差距越来越大，要改善这一局面，对职业教育的制度变革势在必行。一方面，统筹城乡职业教育发展能够保障城乡居民平等接受教育，保证公民的受教育权益和自我发展机会；另一方面，统筹城乡职业教育也能为农村居民以及妇女等弱势群体提供继续学习和接受教育的机会。从国外的教育和社会发展经验来看，职业教育在促进教育公平以及给予人们受教育权利和机会方面发挥了无可替代的作用。因此，在统筹城乡职业教育发展制度设计时，要牢牢抓住制度设计的公平性，把公平原则作为教育制度设计的逻辑起点和最终落脚点，保证城乡职业教育的统筹发展。

2.和谐原则

根据辩证唯物主义和谐观，和谐是对立事物之间在一定条件下的辩证统一，是不同事物之间相辅相成以及共同发展的关系。统筹城乡职业教育发展制度必须遵守和谐原则，这不仅是科学发展观的必然要求，也是构建城乡职业教育统筹发展制度环境的基本准则。在制度建设过程中，应以和谐社会的价值理念为指导，积极推进城乡职业教育交叉融合和均衡协调发展，增强城乡职业教育的区域服务能力。与此同时，统筹城乡职业教育发展制度设计的目的还在于尽快改变我国城乡教育之间的制度性落差[10]，加快和谐教育制度格局的构建。

3.系统原则

设计并建立统筹城乡发展的制度体系是一个系统性工程，不仅要求政府与职业学校之间的沟通配合，还要充分把握城乡一体化建设背景下职业教育统筹发展的历史节点。统筹城乡职业教育制度的设计不是孤立存在的，关起门搞制度设计不仅是不科学的，也是不现实的。因此，在城乡职业教育制度设计时要从系统论的观点出发，进行综合分析，切实将城乡的整体利益与局部利益、眼前利益与长远利益以及内外部条件结合起来[11]。同时，也要求在理论视野上充分认识到职业教育制度的系统性，并且在实践层面遵循系统性原则进行制度设计。制度系统涵盖理念、对象、规则和载体四大部分，每一部分在制度设计过程中都发挥着重要作用，缺一不可[12]。制度设计中的理念要素代表的是对所设计出的制度进行的价值期许和定位，不同价值理念定位下所创设的制度体现出不同的性质。对象是指在制度设计过程中对制度进行的范围指向，也是对制度所涉及的范围、领域进行界定和划分。规则代表的是制度的具体内容，由一系列的准则、标准和规范等组成。载体指的是制度的实现形式，其形式主要有法律条文、规章以及正式制度。这四个要素在制度设计中是相互联系的一体化系统，各要素环环相扣、紧密联系。因此，为了更好地建设统筹城乡职业教育发展的制度，需要对制度要素进行系统性把握，以保证制度设计的合理性和科学性。

（二）统筹城乡职业教育发展的制度设计着力点

1.制度设计要注重城乡职业教育发展目标的一致性

法国启蒙思想家让•雅克•卢梭在其巨著《社会契约论》中写道：“基本公约不仅没有摧毁自然的平等，反而以道德的法律的平等来代替自然所造成的人与人之间身体上的不平等。”[13]制度作为公约的重要组成部分，在保证人与人之间的平等方面发挥着不可比拟的作用。因此，统筹城乡职业教育发展制度设计，最根本的目的是保证城乡居民平等享受职业教育服务的机会和权利，改变我国职业教育城乡失衡现状，实现资源的最大利用，最终达到城乡一体化的发展目标。在对统筹城乡职业教育发展制度进行设计时，要明确城乡职业教育目标的一致性，着眼于为高素质、高技能型人才培养服务，为城乡一体化建设服务[14]。明确了制度设计的目标方向后，就要以区域统筹为重点，着手建立统筹城乡职业教育发展的制度框架结构。首先，国家相关教育行政部门应根据我国城乡统筹发展目标以及城乡职业教育发展现状，树立城乡职业教育发展的全域理念，在统筹城乡职教资源配置的基础上，全面、综合地对城乡职业教育发展进行统筹规划。其次，在市域范围内，要切实根据中央教育部门制定的制度建设架构，由当地教育行政部门对城乡职业教育进行统筹管理，落实对城乡职业教育管理的政策一致性。最后，在县域范围内，要畅通统筹城乡职业教育发展的互动通道，以农村职业教育为重点，完善补偿性政策所对应的制度安排，实现统筹城乡职业教育发展的基层制度设计目标。

2.制度设计要注重城乡职业教育发展中的利益协调性

在统筹城乡职业教育发展制度的设计过程中，要注意不同利益间的协调性，这里所说利益协调性主要是指设计出的制度在实际运用过程中要能够很好地处理个人利益与集体利益之间的关系。众所周知，社会制度是各种利益的集合体，同时也是调节各方利益关系的准绳，职业教育制度也不例外，其设计也包含了一定利益阶层的利益，公共利益和个人利益是其中的两大组成部分。因此，在统筹城乡职业教育发展制度设计中，在强调公共教育利益的同时，还应协调各方利益关系。这里的各方利益关系主要包括城乡之间、城乡职业院校之间、职业院校与师生之间以及职业院校与社会之间的利益关系。具体来说，城乡之间以及城乡职业院校之间的利益关系主要涉及到国家对教育投资以及公共教育资源的分配问题；职业院校与师生间的利益关系主要是学校内部教学管理和教学运行过程中各种利益的协调；职业院校和社会之间的利益关系包括学校的人才培养供给与社会所需之间的关系。总而言之，如果这些基本利益关系在制度设计中处理不好，必将影响制度的有效性和权威性，也不利于我国统筹城乡发展战略的顺利推进。因此，在统筹城乡职业教育制度设计中必须注重利益主体间的协调性，同时也要加强职业教育制度设计能力建设。

3.制度设计要注重城乡职业教育发展过程的双向性

这里的双向性是指职业教育资源在城乡之间的自由流动，具体包括师资、教学资源、信息以及资金等要素在城乡职校间的流动。目前，城乡发展过程中出现的一个重要问题就是城乡教育资源的二元化，即城市与农村教育基础设施配置以及师资资源的不均等化。具体到教育类别角度，城乡职业教育资源在城乡教育资源分布中也表现出不公平性，主要体现在城市职业教育学校规模优于农村，城市职业教育师资配备以及教学基础设施优于农村，使得城市职业教育教学资源整体上都优于农村。而要改变这一现状，地方各级政府必须坚持城市与农村统一协调发展，在统筹城乡职业教育发展的制度设计中，要注重城乡职业教育发展过程的双向性，在这个过程中，要增强城乡职业教育资源的双向流动，可以适当对农村职业教育进行制度倾斜。在前期阶段，职业教育要素的流动以从城市到农村为主，当城乡差距缩小到一定程度时，双向交流就进入正常、有序、均衡、互补的质态，使城乡职业教育发展形成有机的统一体，真正实现“城乡共建、城乡互补、城乡共享”。

4.制度设计要注重城乡职业教育发展速度的协同性

我国城乡职业教育发展存在很大差距是一个公认的事实，由于长期受到原有重城轻农政策的影响，城乡职业教育在发展速度方面也存在很大差距，城市职业教育发展速度远快于农村，如在制度层面不加以干涉，这种差距还会持续加大。因此，在统筹城乡职业教育发展的制度设计中要注重二者发展的协同性，推进城乡职业教育协同化发展。这里所说的协同化发展，不是暂停城市职业教育的发展，等待农村职业教育的追赶，当然也不是单一地理解为城市支持农村或者说农村依附于城市。相反，统筹城乡职业教育发展追求的是一种协调的发展和动态的均衡，是城乡职校携手共同发展、共生共荣。同时，也要认识到城乡职业院校在原来发展过程中存在着一些不平衡，这就要求在发展中还需要适当的差别对待。当前农村职业教育发展缓慢，很大原因是过去几十年间重城轻农的历史“欠账”问题，所以要加快完善对农村职业教育的补偿性制度，弥合城乡职业教育的发展差距。

总之，职业教育作为准公共产品，是政府公共服务体系的重要组成部分，要实现城乡职业教育统筹发展，政策制度设计是价值层面最为根本的保障。与此同时，充足的公共财政资金投入是实现城乡职业教育协调统一发展的重要物质手段。为了更好地实现城乡职业教育的统筹发展，在制度设计向农村倾斜的基础上，还要适当加大对农村职业教育的公共财政资金投入力度。统筹城乡职业教育发展的制度设计是一个长期的发展过程，不是一蹴而就的，要实现城乡职业教育的协调发展，要逐步消除阻碍其发展的制度和体制壁垒，构建一个城乡职业教育和谐共生的制度环境。（本文作者：颜玮 单位：闽江学院）