公务员作品著作权制度研究

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摘要：公务员作品因承载着公共利益而有别于一般作品，在构建公务员作品著作权制度时，应当以维护公共利益为出发点，将与全体公民利益相关的政府作品纳入公共领域，供免费、自由使用。同时，取消法人作品的分类，将所有公务作品归类为特殊职务作品。在使用公务员作品时，应当平衡创作者、国家机关与公民之间的利益。

关键词：公务员作品 特殊职务作品 法人作品 公务作品 公共领域

公务员作为依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，其创作的作品具有其特殊性。一方面此类作品体现了作者的创作性，另一方面作为国家机关工作人员，若其创作的作品是行使公权力的结果，根据社会契约论原理，公权力属于人民的委托，则其作品可推之为人民意志的产物。此类作品是否全部应受著作权法保护？若应受著作权法保护，此类作品在著作权归属的制度设计上如何平衡创作者、国家机关与人民之间的利益？若其创作的作品并非是行使公权力的结果，但该创作与公务员所在的职务息息相关，此类作品在使用时是否应当与一般的个人作品有所区别？本文试图对这些问题做出解答。

一、公务员作品概述

立法对公务员作品的规定只有《著作权法》第5条第1项。该项将由公务员制作的法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文排除在著作权法的保护范围，这些“作品”属于公共领域，不受著作权法保护。此类作品又称政府作品。出于社会管理的需要，公务员除创作政府作品外，还需要制作一系列与其职权管理相关的文件，如各种调查报告、政策性文件或宣传资料。公务员因职务需要所创作的除政府作品外的其他作品可称之为公务作品。除此之外，公务员作品还包括公务员非因职务需要，在非工作时间为了个人兴趣或休闲娱乐而从事创作所得的个人作品。对政府作品的范围规定因地区而异。国际上对政府作品范围并没有强制性的规定，《伯尔尼公约》第2条第4项规定：“本同盟各成员国对立法、行政或司法性质的官方文件以及这些文件的正式译本的保护由其国内立法确定。”《伯尔尼公约》将界定政府作品的权利赋予给每个成员国，由各成员国自由决定。随着时代的发展，我国政府作品的范围也可能不断扩大；随着政府作品范围的扩大，公务作品的范围则相应缩小。

二、公务员作品著作权归属

1.政府作品

域外各国对政府作品著作权归属的态度截然不同。以英国的“皇家版权”制度为典型，在英国及与英联邦有渊源的国家和地区，政府作品受著作权保护。之所以将政府作品纳入著作权保护范围，与英国特许出版制度有很大关系。根据英国皇家版权制度规定，在英国所有的出版物须经过特许，否则禁止出版。英国政府如果不保留此类作品的著作权，则经特许的书商可以将此类作品出版发行。由于政府作品与公共利益关系密切，显然不应将此类作品的发行权利授予特定的书商。虽然政府保留对此类作品的著作权能够保证公民从国家机关获取到权威的信息，但也限制了此类作品的流通。为此，英国政府将许多文件，如议会立法、行政法规、立法解释的皇家版权有条件地予以放弃。[1]在德国、日本等国家和地区的政府作品不受著作权法保护，我国采取与德、日相同的立法例。笔者认为，虽然这些作品达到了“独创”“具备思想内容”和“以一定形式表达”等构成作品的要件，[2]但是由于这些作品与每个公民息息相关，且如上所述，此类作品可以推定为人民的意志，人民理应对自己意志的衍生产品享有使用权，因此将这些作品划分到公共领域内，为所有人自由、免费地使用不失为明智之举。

2.公务作品

公务作品具有社会管理功能，一经公布就具有公定力。为了方便广大公民遵守，它的公布主体必须具有权威性，且由于该类作品的内容较为抽象，通常需要对其作出进一步的解释，基于此，公务作品通常必须署机构之名。这也是我国立法规定法人作品一个重要的出发点。公务作品除了需要由机构署名的法人作品外，还存在公务员可署名的职务作品，如国务院颁布的《地方志工作条例》第15条中所规定的地方志书、地方综合年鉴。然而，根据我国《著作权法》的规定，法人作品与特殊职务作品存在高度重合，这也造成了实践中公务员作品著作权的纷争不断。在“杨某诉西藏自治区日喀则地区行署修建灵塔办公室”一案中，法院将杨某塑造的班禅大师头像认定为法人作品，而在类似的“十强赛纪念雕塑案”中，沈阳市中级人民法院将雕塑定性为特殊职务作品。[3]在李德余诉北京市昌平区人民政府侵犯署名权纠纷案中，法院无视《地方志工作条例》第15条的规定，直接将由李德余参与编辑的《昌平县志》认定为法人作品。[4]如何解决公务作品定性问题成为厘清公务作品著作权归属必须要解决的问题。根据立法规定，法人作品与特殊职务作品在构成要件上的实质区别在于是否代表法人意志创作。如若代表法人意志创作则是法人作品，反之则是职务作品。这一区别看似容易判断，但当实际完成创作的自然人与法人之间存在劳动关系时，要区分就非易事了。根据立法规定，要构成职务作品必须具备两个条件：首先，职务作品的创作者与其所在单位存在劳动关系；其次，创作行为是为了履行单位的工作任务。既然是为了履行单位工作任务，该任务就必然会代表单位的意志，因此，职务作品与法人作品的区别也就无从谈起了。2013年，《著作权法》修改草案重设法人作品的构成要件，在原有基础上增加“以法人、其他组织或者其代表人名义发表”，但实际上，以谁的名义发表是确定作品属于职务作品还是法人作品后的结果，而不是原因。如果单位在未取得创作人同意的情况下将其职务作品以法人的名义发表，同样改变不了该作品是职务作品的性质，因此，草案还是没有解决法人作品与特殊职务作品之间的区别。纵观域外，没有同时规定特殊职务作品和法人作品的国家或地区。作为大陆法系国家，我国认为著作权只能通过自然人创作取得。而法人作为虚拟的人自然不可能直接从事创作活动，因此也就不可能成为作者了。但是出于实际考虑，一方面有的作品必须由法人署名，如公务作品；另一方面，法人作为投资者，其利益不容忽视，因此，必须规定法人作品。如此一来，法人作品就与著作权只能通过创作取得存在矛盾。国家版权局也意识到了这个问题，在关于“快乐大本营”一案给长沙市开福区人民法院的答复中提到：“在理论上看设置法人作品可能与获得著作权的基本原则相冲突。”我国著作权法之所以执意在职务作品之外规定法人作品，基本原因在于立法者把作者身份与著作权人身份做了过度绑定，认为只有自然人作者或被视为作者的法人才可享有完整著作权。[5]事实上，无论是支持著作权创作取得制度的作者权体系国家还是支持著作权投资取得的版权体系国家，都认可作者身份与著作权人身份可适度分离。作者权体系的国家和地区将著作权看成是一种“天赋人权”，是作者表达思想、感情、意志和人格的权利，但是这些国家和地区在特定情况下仍然承认创作者可以放弃署名权，将该权利让渡给其所在单位。如我国台湾地区有关著作权方面的规定强调：创作者可以与其所在单位约定作品著作权的归属。目前我国台湾地区多数的机关会在新进人员或人员调动时，要求签署著作权归属的约定，或是在聘用合约中记载有关著作权归属的约定，如果相关合约条款中有约定公务员职务上完成的创作，以任职机关为著作人时，则著作人即为任职机关，著作人格权和著作财产权也都属于任职机关所有，实际从事创作的公务员不能主张任何权利。版权体系国家和地区则直接承认在法定条件下法人可以原始取得作品著作权，如美国认为基于著作权产业的需要，应当保护投资者利益，可以将投资者视为作者，著作权可以与创作者身份完全分离，在美国，职务作品和所谓的法人作品并无区别。如前所述，法人作品与特殊职务作品的差别之处仅在署名。为彻底解决法人作品与特殊职务作品之间存在的问题，可以考虑将所有公务作品视为特殊职务作品，通过但书规定此类作品的署名权归其所在的国家机关。[6]

3.公务员个人作品

如果公务员下班后在家中为了个人兴趣或休闲娱乐而从事创作活动，虽然公务员的身份并未改变，但其创作目的并非是履行单位的工作任务，其创作内容也由其自主决定，与单位意志无关，这类公务员作品属于个人作品。根据《著作权法》的规定，该类作品的著作权属于公务员个人。如果公务员所创作出来的个人作品与其职务息息相关，如最高人民法院法官以自己名义撰写的关于法律条文的理解与适用———虽然与其所在职位有很大关系，但笔者认为，这类作品仍然应当属于个人作品。首先，创作此类作品并非因为工作需要；其次，此类作品仅能作为适用法律时的参考，而不具有法律效力，其所在单位也无须为相关内容负责。

三、公务员作品的使用

我国《著作权法》有多重立法目的，一是为保障著作权人的著作权益；二是为调和社会公共利益；三是为促进国家文化发展。公务员作品代表的是公共利益，对其利用时应考虑维护公共利益的需要，从而有别于对一般作品的利用。

1.政府作品

根据著作权法的规定，政府作品经过汇编后可成为汇编作品，受著作权法保护。一般来说，一旦作品进入公共领域，任何人均可以汇编等方式对其进行免费、自由的使用。但政府作品承载的是国家利益，为保证国家权威，维护社会主义法制的统一和尊严，必须对政府作品的汇编行为进行一定的限制，如汇编主体应当限定在特定的国家机构。1990年，国务院颁布《法规汇编编辑出版管理规定》，对法规汇编主体、汇编作品的出版发行等作出了明确规定。各地也出台了相应的规范性文件，对法规的出版发行作出进一步的规定。如贵州省《印刷业管理办法》第13条第6项明确规定，承印此类作品须按《法规汇编编辑出版管理规定》办理。但是目前，立法并未对法规以外的其他政府作品的汇编编辑出版行为进行规范。笔者认为，此类作品与法规同等重要，在对其进行汇编编辑出版时，应当参考《法规汇编编辑出版管理规定》。

2.公务作品

作为特殊职务作品，公务员已经将公务作品的署名权让渡给了任职机关，所以任职机关在使用该作品时，可以不取得公务员的同意；但任职机关应当尽到合理注意义务，不能以歪曲、割裂、窜改或其他方法改变其作品的内容、形式或名目，或以其他有损害公务员的方式利用作品。其他非任职机关若需要使用，由于作品的著作财产权属于中央或地方政府所有的无形财产，但具体归属任职机关管理，基于国有财产管理的规定，应取得该任职机关的同意。任职机关因许可他人使用公务作品所得收益应纳入国家财政收入，归国家所有。在法国，公职人员为公共服务创作出的作品的财产权同样由国家享有。[7]依据立法规定，职务作品的著作权是可以被转让的。但是公务作品与政府作品一样，具有较大的社会价值。公务作品著作权的转让不仅涉及著作权人的利益，还可能涉及社会公共利益甚至整个国家的利益。笔者认为，此类作品不宜转让。任职机关虽然可以享有对公务作品的著作权，但在使用公务作品时，不能抹杀公务员的创作行为，除了给予公务员特殊职务作品应有的奖励外，可考虑将其作为考核的内容与公务员的晋升挂钩。

3.公务员个人作品

公务员个人作品的内容如果来源于其所任职的机关，则该内容必然涉及国家治理的相关内容，对此类作品的使用应当有别于一般的职务作品。法国《知识产权法典》第L121—7—1条对公务员的精神权利进行了严格的限制，以防公务员在行使精神权利时违反公务职责。另外，公务员所在机关可基于公共利益修改公务员的作品。笔者认为，既然此类作品属于个人作品，著作权归个人，立法不应当对著作权的内容进行限制；但为了维护国家利益，可以对此类作品的出版发行进行一定的监督，建议此类作品在出版发行前应当到其所任职的机关备案。另外，由于此类作品的内容源自公务员的工作，通常都与公民的日常生活密切相关，为扩大、普及此类作品，出版商在出版此类作品时应该考虑稍微降低作品定价。《著作权法》目前正在修改阶段，参与修法者应当考虑公务员作品的特殊性。以公共利益为出发点，慎重权衡各方利益，借鉴域外立法，对公务员作品作出专门的规定，将与全体公民利益相关的政府作品纳入公共领域，供免费、自由使用；将公务作品列为特殊职务作品，取消法人作品的分类。

参考文献

[1]董浩.多元视角下的著作权法公共领域问题研究[D].北京：中国政法大学法学院，2008:89.

[2]M.雷炳德．著作权法[M].张恩民，译.北京：法律出版社，2005：113.

[3]王迁.论“法人作品”规定的重构[J].法学论坛，2007（6）.

[4]赵红仕，胡海涛.从著作权法基本原则看署名权之争———兼评李德余诉C区政府侵犯署名权案[J].出版发行研究，2006（8）.

[5]胡康生.中华人民共和国著作权法释义[M].北京：法律出版社，2002：70.

[6]刘银良.著作权归属原则之修订———比较法视野下的化繁为简[J].政治与法律，2013（11）.

[7]刘怡.中法著作权法律制度比较研究[D].中南民族大学，2013.

作者：刘欣琦 单位：武汉大学法学院