公共行政伦理全文(5篇)

1后新公共管理时代改革呈现多元化和分散化，无主导范式

21世纪的公共管理改革进入了后新公共管理时代，后新公共管理时代是没有范式的，理论多样化多元化的繁盛时期。后新公共管理改革的一些要素包括：治理、协作、整体、网络化、多元、开放、伙伴关系、参与、协商、集体偏好、透明、绩效、信任、期望、满意和结果等。狭义上的后新公共管理仅是指整体性政府（Whole-of-Government，Joined-upGovernment），本文使用的后新公共管理是一个复合式的概念，不仅包含了整体政府，还包括协作治理（CollaborativeGovernance）、新公共治理（NewPublicGovernance，简称NPG）、数字时代治理（DigitalEraGovernance）、元治理（Meta-governance）、新韦伯主义国家（Neo-WeberianState，缩写成NWS）、公共价值（PublicValue）、新公共服务（NewPublicService）等。在后新公共管理时代，新公共管理（NPM）从一个主导范式变成了一种普通的模式，无范式的多元理论模式竞争共存的局面形成。在后新公共管理时代没有主导范式，正如国际行政科学学会主席鲍科特所言“在1990年代后期至2010年期间没有形成主导型模式，一些主要的概念包括：治理、网络化、全球化、伙伴关系、整体、透明、信任等。”［1］（P11）后新公共管理“在时间段上界定为从20世纪90年代末期至今，没有一种理论能够真正取代新公共管理，没有一种理论能够取百家之长，兼并其它而形成新的范式。”［2］（P69）无论是发达国家还是发展中国家，当前阶段似乎都处于转型时期，新韦伯主义国家、善治、新公共治理、发展型国家等新式改革在全球不同的地区出现。在21世纪，NPM不再是单一的主导范式，无范式的多元理论模式竞争共存的局面形成。

2后新公共管理改革出现了三重局面和十五种变化

后新公共管理时代呈现出三大现状：首先，一些国家仍在推进新公共管理改革，新公共管理不同程度地和部分地被许多政府接受，而且NPM的主要工具仍在被公共部门广泛使用；其次，率先进行新公共管理的国家进行了加强协作和整合的整体政府改革；再次，同时出现了自称替代新公共管理改革的四大模式：新公共治理、数字时代治理、公共价值管理和新韦伯主义国家。以上三种现状构成了后新公共管理改革时代的三重局面。“到了1990年代后期，NPM改革遭受的批判不断增多，即使是在最先进行NPM改革的国家。其实这些现象绝不是意味着NPM突然停止了，在不少国家NPM改革还在不断推进。”“即使是那里有一种新模式被采用了，新模式简单地取代旧模式也是不可能的。”［3］（P11）在公共管理改革的实际过程中，往往是旧的模式仍然具有强大的生命力，但是存在一些不足，新生的理论不断壮大，这些新旧模式的改革交织在一起。在后新公共管理时代，新公共管理与其他形式结合而产生了一些综合性的模式。NPM从以英语为母语的国家向非英语母语国家扩展，许多发展中国家也不同程度地进行了NPM改革。一些学者认为新公共管理已经终止了，但是更多的学者认同NPM虽然度过了黄金时期，但是许多NPM的工具都仍在被政府部门使用，比如，绩效管理，战略管理，民营化和签约外包，竞争，对审计、监控和结果的重视（NPM更重视短期结果，后NPM更强调中长期期望的结果），注重结果、灵活性和激励因素的人事制度，推行电子政府和电子政务，分权化和专业化等。经过了二三十年的新公共管理改革，公共部门最突出的现象是破碎。破碎的公共政策和服务导致了人们对于公共结果的不满，为了实现整体性的和有价值的结果就需要跨部门的协作，因此率先进行新公共管理的国家就需要加强以协作和整合的整体政府改革。［4］

整体政府在水平方向上强调跨部门合作，在纵向上则强调控制和中央集权，以解决NPM改革导致的部门碎片化、政治控制弱化和组织增殖现象。ChristensenandL?greid认为以整体政府为特征的后新公共管理改革已经取代了新公共管理。［5］“NPM改革带来的不断增长的水平的和垂直的专业化导致了公共组织的增殖和破碎。导致了中央政治和行政控制、协作和能力的许多问题。结构性分权破坏控制，同时水平方向的碎片破坏协作，导致了高层能力的许多问题。”［6］整体政府既强调公共部门间跨部门的合作又强调政治控制，通过纵向的权力整合实现权力向中央政府集中。整体政府要实现的结构性变革主要包括：“对改革过程更多控制，目标在于垂直整合和层级控制；强化对下级单位的控制；增加中央政治和行政的资源和能力。更加关注其他的改革和监督措施，例如绩效审计、管制和控制。”［7］（P15）Dunleavy宣传NPM已经死亡，他认为在那个改革先锋的国家大部分NPM改革已经停止了或朝向反向发展，数字时代治理来了，重新整合、以需要为基础的整体主义和数字化三大要素将是未来改革的主要驱动力。［8］奥斯本等学者认为新公共治理（NewPublicGovernance）已经形成了新的范式，其价值基础是分散和竞争，强调的是多中心和多元共治的网络式的复杂局面，［9］（P377）“治理强调网络、伙伴关系、协商和最终的自愿合作。”［10］（P23）一些学者认同“公共价值”将成为新的范式。作为前沿理论的公共价值理论虽然还不成熟，但是最重要的理论贡献是创造公共价值需要满足公民的集体偏好和达到公民期望的结果，公共价值的认定和公共政策的制定需要公民参与和公民协商等，政府在提供公共服务的过程中要让人民满意，同时也要维持人民的信任。公民满意是生产结果的主要手段，是衡量公共价值的主要标准。公共价值是更加广泛的一套价值，而不仅仅是经济上的。公共部门需要倾听人民的声音和提炼大众偏好。公共部门应抛弃仅仅关注绩效管理或经济评估的狭隘概念，政府同时要兼顾以“结果”（outcomes）导向的绩效治理、公众参与、责任、信任和社会公平等，才能创造出更多货真价实的人民期待的“公共价值”。还有学者相信“新韦伯主义国家”是一种富有吸引力的新范式。Olsen撰文指出现在是重新发现官僚制的时候了。［11］（P1）Drechsler认为在欧洲的一些国家在进行行政现代化改革，推进改进官僚制的新韦伯主义国家改革，NPM仅是辅助性的手段。

新韦伯主义国家中的“新”元素：（1）从官僚规则的内部导向向满足公民需求和愿望的外部导向转变。实现这一目标的主要途径不是市场机制（尽管它们可能会偶尔派上用场），而是质量和服务的职业文化创造。（2）通过一系列能够直接代表公民意见的协商工具对代议制民主进行补充（而不是替代）。（3）在对政府内部资源进行管理时，通过对相关法律进行现代化鼓励更加关注结果达成，而不是仅仅注重对程序的正确遵守，达到事前控制与事后控制的平衡，并不是放弃事前控制。采取一定形式的绩效管理。（4）公共服务的职业化，官僚不仅仅是他活动领域的法律专家，而且还是专业的管理专家，善于满足公民或用户的需求。［12］（P118-119）这样多元化改革模式竞争、混杂和共存的三重局面就形成了。由以上三重局面衍生出了至少十五种变化：（1）从关注专业化的改革到强化跨部门协作和整合；（2）从重视分权和自治到加强政治控制；（3）从重视产出（output）到重视结果（outcomes）；从管理主义、短期的产生和狭窄的结果到中、长期的人民期待的结果（NPM对于结果和效益的关注是理论上的或抽象的，并没有在实践中落实，后NPM时期才真正开始关注和运行“outcome”结果）；（4）从单纯的关注经济效率到更加广泛的公共价值；（5）从基于市场的治理到关注网络治理和协作治理，再从网络治理到元治理和混合治理；（6）从摒弃官僚制到重视改进官僚制；（7）从把公民当作消费者到把公民当作合作生产者、合作创新者和共同创造者；（8）从电子政务和电子政府建设到电子治理和数字时代治理；（9）从关注经济效率的挑战到关注更加广泛的社会的、跨部门的和全球化的挑战；（10）政府和公共管理者从中立的角色到规范的行动者、协作过程的促进者；（11）从单纯的范式到复杂、混杂和多样化的模式共存的现状；（12）从竞争、效率、质量和外包的管理主义到协作、协商、公众参与、透明与责任等宪政民主；（13）公私之间从顾客和商家的商业关系到伙伴关系；（14）从关注绩效到更广泛的结果取向的绩效；从传统的绩效管理将到民主化的绩效治理；从关注市场和经济到关注体制、制度和规则建设的新官僚制构建，从传统官僚制到官僚制与新公共管理相结合的新韦伯主义国家；（15）另外，NPM改革先锋的国家进行了从私营化到逆私营化，从单纯私营化到公私混合提供方式增长的转变；从放松管制到重新管制；等等。

3理论间边界模糊且具有兼容性和互补性

一、城市管理行政执法的内涵

城市管理对一个城市的发展有着至关重要的作用，它是一种以开放、复杂的城市系统为对象，基于城市发展的信息流，通过经济、行政、技术等手段，围绕城市发展的重要决策，来规范、协调多方利益关系的行为。广义的城市管理是一个集合社会、经济等方面的系统组合，狭义的城市管理则是具体到城市基础设施建设、规划、以及公共服务的一项管理活动。而行政执法则是行政管理的一项具体地行为载体，被授权的行政部门，为了维护社会基本运行秩序，依据法律，对违法行为采取的管理和处罚行为。本文的城市管理问题研究对象为狭义的城市管理范围内的行政执法。

二、当前我国城市管理执法存在的问题

（一）行政偏离执法程序，缺少必要监管

在城市综合行政执法过程中，行政执法行为偏离法定操作程序的情况普遍存在。我国《行政处罚法》明确要求当行政执法部门做出行政处罚时，应遵循公正、公开的原则。但在城市管理执法过程中，不按照法定程序实施处罚的现象依旧较为普遍，并且缺乏有效监管机制。在实践中，因为对行政执法程序的忽视，对扣押的财物不开具任何单据或清单，不填写相应的行政执法文书；部分罚款不开具相应的通知单；不告知当事人权利义务；裁决下达在先，询问取证在后等一系列行为都违背了法律规范。对于这些不恰当行为，相关执法人员并没有受到相应处罚，依旧我行我素。除非被媒体曝光，或者被当事人向上级投诉，不然很少会去追究他们的责任。

（二）执法过程中行政人员的道德行为失范

近几年，城管执法冲突事件频频见诸报端：2013年延安城管执法时跳脚踩头；2015年菏泽单县城管对小贩强行拉扯同时还打伤拍摄者等。行政执法的过程也是一种个人利益与社会利益的博弈，公共行政伦理要求行政权力在运作过程中，实现的是公共利益，但是在金钱的诱惑下，行政执法人员出于利益驱动，往往丧失行政伦理道德，导致公共权力出现异化，对于不给予好处的商贩或经营者要么暴力执法，要么故意刁难，滥用职权。为了满足个人的权力欲望和经济利益，忘记自己的行为代表着政府部门的形象、忘记了人民才是授予其公共权力的人，其行为导致的恶劣后果将严重破坏党和政府的形象，扰乱社会风气。

本文作者：员金松 单位：中共新乡市委党校公共管理教研部

行政管理是一种社会管理活动，是对社会行政资源进行组织和协调从而实现行政行为目标的活动。德性作为行政管理中的重要资源，对人的内心信念、价值准则和行为方式等具有重要决定作用，是影响人力资源效能发挥的基础资源。在行政管理活动中，行政管理主体的德性不仅关系到个人和政府部门的形象问题，更是关系到整个社会风气以及国家精神文明建设的重大问题。

一、行政管理中德性的价值

“德性”是指人的一种优良的品德或品质，亚里士多德认为：“人的德性就是使人成为善良，并获得其优秀成果的品质。”［1］我国古人讲“为政以德”、“物得以生谓之德”，认为“德”是一种道德规定或要求。由此可见，德性就是一种优秀的品德，是人们将社会道德要求内化成了个人内在的信念和要求的一种品德，是人之为人的基本要求。在行政管理中，行政主体拥有广泛的公共权力与社会资源，其德性与其实践有着密切的联系，所以行政管理中的“德性是一种获得性人类品质，这种德性的拥有和践行使我们能够获得实践的内在利益，缺乏这种德性，就无从获得这些利益”［2］。行政管理中的德性资源对于行政管理主体人格的塑造以及行为趋向起着支配的作用。其价值具体来讲主要表现在以下几个方面。

（一）导向价值。行政管理中的德性资源即行政伦理道德作为调节行政管理主体与行政管理对象之间关系的一种“润滑剂”是必不可少的。尤其是在我国目前所处的社会深度转型和变迁的特殊时期，各种享乐主义、拜金主义不断地销蚀着我国行政管理体制对行政管理主体的约束作用，致使许多行政管理主体在物欲、金钱面前忘却了德行要求，使得作为软约束的行政德性要求形同虚设。行政管理德性以调整“实然”与“应然”的关系为主要方式，通过“实然”道德规范的积淀，对行政管理主体的行为方式、价值追求起着潜移默化的作用；同时为消除“实然”道德中的消极因素，又通过“应然”道德的方向性和理想性，为行政管理主体理想的目标指明方向。

（二）整合价值。由于行政管理主体存在着双重身份，因而在行政管理活动中就必须对其德性进行整合：一方面要对工作关系进行整合。在现代社会，合作已成为行政高效的代名词，因此需要对行政管理主体间的合作关系进行整合，使之朝着有利的方向发展；另一方面要对利益关系进行整合。面对个人利益与集体利益的冲突，要保证行政管理主体作出利于社会管理的行为，就需要对各种利益进行整合，积极提倡集体主义原则和精神，从而维护行政管理秩序的稳定。

（三）操作价值。“行政伦理道德本身就是伦理规范，具有规范、规则、标准、规定的含义”［3］。这些伦理规范本身就含有极强的操作性价值，一方面规范着行政主体、行政对象及其相互之间的关系与行为，另一方面又对行政管理主体自身起着规范的作用，如规定行政管理主体哪些行为可以做、哪些行为不可以做，如何正确地运用权力，如何取舍国家利益与个人利益，如何恰当地处理个人与其他人的关系等等。这些伦理规范已不再是一种单纯的道德要求和规范，而已经演变成行政管理主体在实际工作中的一种实践操作章程要求。

一、新公共管理的内涵及主要内容

（一）新公共管理的内涵

针对新公共管理的内涵，胡德从管理过程的角度将其归纳为七个方面：

（1）公共政策领域中的专业化管理。

（2）明确的绩效标准和测量。

（3）格外重视产出和控制。

（4）公共部门内由聚合趋向分化。

【摘要】随着公共管理模式在我国日趋引入采用，对公共性内涵的阐述可以有很多角度，从特定的现代公共管理公共性出发，合法合理运用人民赋予的公权力，使公共事务的效率得以提高，有利于我国公共部门实施公共管理活动。

【关键词】公共管理 公共事务 公共领域

综合分析已检索到的文献资料，关于公共管理的公共性问题的研究，越来越受到理论界与公共管理部门的重视，并成为市民社会特有的价值旨趣或规范基础。

1我国公共管理的公共性必要性

“公共”的中文语义强调多数人共同所有，在国家管理职能中，非常明显地，公共性则是其最为根本的特性。在论及公共性在近代的演变时，随着资产阶级社会的发展变化，真正的公共理论架构应是以宪法为基础，公共性指称政治层面。各种冠以公共管理的研究著述曾出不穷，公共管理由“公共”和“管理”构成，在我国，它是为了解决公共问题，实现公共利益的活动。我国公共管理的公共性的内涵表现为是一种分析工具的“公共性”。从保证公民利益的基本点出发，是一种公共精神的“公共性”。认为公民应具有平等的权利，作为一种最新理念的“公共性”，揭示了管理目的的公益性，是一种价值基础的“公共性”，体现的是整个社会的公共利益和政治要求。作为一种公平与正义的“公共性”，是在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与，作为一种理性与法的“公共性”，体现公共部门活动的公正与正义，体现人民主权和政府行为的合法性，公共部门必须克服私人或部门利益的缺陷，体现为公开与参与，支持公民社会及其公共舆论的监督作用。我国公共管理的公共性凸现的必要性在于公共管理实际上仍然是以国家为核心，由于公共管理权力的公共性意识淡薄，促使公共管理的官僚制结构的泛化，这在一定程度上造成了政府的自我封闭。我国公共管理现状形成的主要原因在于我国的市场体制仍不成熟，我国的法制建设虽取得一定进步，却常常缺少市场运作的经验，约束性法律法规仍不健全，内容也不明晰。我国的第三部门还难以担负起公共管理的重任，我国公共权力呈单向运行态势，非政府组织效能很难发挥。随着我国第三部门的成长壮大，对公共管理的“公共性”的研究不仅是公共部门的内在要求，就其现实性需要而言，也是公民社会外力推动的结果。因此，必须提升政府的管理能力，公共管理要贯彻以人为本的原则，改善政府的管理绩效，强化公共服务的理念要求，更好地凸现公共性。公共管理坚持公平正义的价值取向，注重效率的理念，需要明确责任的新管理观要求公共部门凸现公共性。

2我国公共管理公共性存在的基础

依法治国意味着一切公共权力必须以法律为准绳，权力与法律冲突时，权力无条件服从法律，公共管理公共性必须在我国政府和公众中树立起法律法规，这既是法治的要求，也是实践经验的总结。公共管理的社会性与公共性是相辅相成。国家是公共性的代表，公共性受益对象是全体社会公众，公共性是社会性的特殊体现，符合社会发展方向，社会性以公共性为指导。社会性具有量的规定性，公共性则有质的规定性。公共性是我国公共管理的本质特征，公共管理主体之所以是公共机构，尽可能吸纳一切可以吸纳的人或组织参加，从事公务活动，而不是私人事务，代表的行为目标必须具有公益性本质，公共管理主体只有依法行使权力，是公众意志的表达，才真正具备合理性。它体现平等、正义、公平、民主、伦理以及责任心，要求公共行政进行价值判断，即追求社会公平是公共组织的天职，公共管理以承担社会责任为己任，公共管理在保证效率的情况下，对整个社会发展肩负引导义务，应该对有效的管理和社会公平做出承诺，承担相应的民事责任，体现出社会责任感。公共管理的客体或对象是公共事务，避免对公众利益的侵害，以执行社会职能为基础。我国公共管理公共性的作用在于有利于我国公共政策的制定与执行，是推动社会前进的车轮，有利于实施公共管理活动，实现公共利益，以社会公众的喜好为导向，实现公共利益。