土地用途管制全文(5篇)

一、当前国土空间用途管制制度面临的问题

国土空间用途总量控制制度有待完善。当前国土空间利用总量控制主要集中在转为建设用地的总量管控及永久基本农田的总量控制，如土地用途分区管制和城乡建设用地空间管制等制度安排已较为完善，而对生态空间的总量控制制度尚不明确，关于生态空间的用途管制，虽然已有16个省份生态红线划定工作已报批，但并未实施，划定规则有待进一步深化研究。此外，目前尚未出台全国性的生态保护专项规划，生态空间的总量控制制度尚有欠缺，全域、全类型国土空间用途总量控制制度的建立已刻不容缓。国土空间用途转用机制尚未建立。当前，国土空间管制是对耕地、森林、草原、水域等不同自然要素实行单要素管理模式，虽有利于根据不同要素类型的系统特征制定有针对性的管制措施，但实际上是忽视了山水林田湖草生命共同体要素之间的关联性，缺乏系统的多要素交叉管制措施，各个要素乃至各个空间之间的转换规则尚未明确。例如：针对农用地转为建设用地，相关制度较为完善。但城镇空间和农业空间向生态空间转化及各个空间内部之间的转换，存在依据不足的问题。同时，国土空间用途变更的条件、程序和要求均没有明确规定，导致国土空间用途变更在实施中缺乏有效监管，开发活动的合法合规性和对生态环境的影响都无法得到有效评估。相关法律有待进一步明确。目前尚未出台国土空间规划与用途管制的相关上位法律，其他法律又难以弥补这一缺陷，后续的法律责任在现有法律框架下执行落地存在一定困难。此外，上位法缺乏情况下，目前的法定规划冲突部分无法有效界定，如土地利用总体规划与城乡规划都是法定规划，而两者在建设用地和农用地布局之间存在较大冲突，难以根本解决。应按照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称18号文）的具体要求，出台《国土空间开发保护法》等有关上位法，统筹解决类似冲突。

二、国土空间用途管制制度构建的基本思路

制定好过渡时期国土空间管制的相关标准。落实18号文的具体要求，以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制，依据自然资源管理职能，以解决生态功能退化、环境污染为问题导向，因地制宜构建国土空间用途管制基本制度。在国土空间规划实施前，以严格执行土地利用总体规划、城乡规划为抓手，深入贯彻党中央国务院关于生态文明建设总体部署，并做好过渡时期的法律法规衔接，统筹其他领域相关规划、标准、政策关于国土空间用途管制的要求，建立国土空间用途管制制度。以“双评价”为基础，制定差异化的用途管制措施。加强贯彻全域、全类型空间用途管制制度与空间用途差异性保护思想。以资源环境承载力和国土开发适宜性双评价为基础，科学制定分区原则，突出各空间用途差异化管制制度与具体措施，明确用途转用的条件、程序和要求，严格保护永久基本农田及遵守生态保护红线的管控，切实提高国土空间利用效率。以国土空间全要素、全过程管制为目标。构建系统的国土空间开发与保护年度调控机制，优化统筹奖惩机制与空间指标分配相结合，以土地利用计划为抓手，统一国土空间全要素计划管理，加强贯彻重点生态要素的刚性管制制度，优化其他要素弹性管制制度，确保全要素统一管制。制定国土空间正面、负面准入清单，完善国土空间开发重大项目的全过程管理制度，建立完善的国土空间许可管制制度。

三、国土空间用途管制制度的建议

明确国土空间用途管制法律依据。国土空间用途管制属于政府职能，按照依法行政的要求，自然资源管理部门实施国土空间用途管制，目前主要法律依据是《土地管理法》和《城乡规划法》，主要政策依据是18号文等政策文件，主要规划依据是土地利用总体规划和城乡规划。由于两规对国土空间用途的管控区域各有差异，而具体国土空间的行业准入限制的规划和标准制定涉及生态、工信、发改、水利、农业等多部门。因此，自然资源主管部门须加强顶层设计，构建国土空间用途管制制度体系，切实解决永久基本农田、生态保护红线及城市开发边界3条控制线的边界冲突问题。建立国土空间总量控制与计划指标管控制度。一是确定国土空间总量控制与计划指标管控制度的基本原则。在“双评价”结果、国土空间规划公布和落地前，以完善和实施土地利用年度计划为抓手，统筹城镇、农业、生态三大空间总量管控。二是科学制定国土空间总量控制与计划指标管控制度的具体目标。国土空间总量控制与计划指标管控制度要符合地区发展战略和国土空间规划，充分考虑未来产业规划与布局，有效衔接中长期建设规划，充分发挥总量控制与计划指标的引导和调控作用。三是在总量核定基数不变的原则下，实行差别化计划管理，优化计划管理的规模制定。在严格保护生态环境的前提下，鼓励盘活存量建设用地和转变土地利用方式，在现有计划管理的规模类型中，探索增加部分地区，特别是长江经济带地区存量建设用地整理计划指标和生态用地指标。充分评估新增建设用地的综合情况，探索在总量控制的前提下，突破现行增减挂钩的项目限制，将不符合产业规划、落后及过剩产能的部分企业腾退、拆除后的土地进行复垦或者进行生态用地建设，纳入拆旧地块范畴，不占用新增建设用地指标计划。此外，适时考虑将现有的增减挂钩项目与工矿废弃地复垦项目结合推进，允许符合条件的工矿废弃地复垦地建设村民安置居住区，以减少增减挂钩项目所须安置村民居住建设用地规模，最大限度获得增减挂钩节余指标。四是完善土地利用计划指标奖励措施。除根据《落实国务院大督查土地利用计划指标奖励实施办法》规定的4种情况可获得指标奖励外，笔者认为应充分结合地区实际情况，对落实规划、生态环境保护及产业优化等综合情况进行综合评估，对完成较好的地区给予一定指标奖励，并结合区域总体发展情况，同样对落实较差的地区进行计划指标核减，可适当将核减部分奖励给完成较好地区。构建国土空间用途转用机制。用途转用机制应以生态环境保护为主，充分考虑各个要素发展存在的基本特征，结合地区当前面临的问题和发展规划，按照城镇、农业、生态三大类空间不同的管制规则，明确区域各类核心要素之间的差异化用途管制规则，针对城镇、农业、生态三类空间之间的用途转换[2]，同类空间内部用途之间的相互转换，构建差别化的国土空间用途转用机制。转用机制应包含以下内容：其一，优化城镇空间用途管制功能。以“控制性详细规划”为依据，加强城镇空间综合水平建设，特别是提高城镇空间生态环境及公共设施水平，充分考虑并利用好原有的生态功能，为未来发展预留城镇建设弹性空间，加强城镇留白区的管控制度建设。其二，保护农业空间生产力。落实最严格的永久基本农田保护政策，以粮食安全保障、保护农业空间生产力为主导，永久基本农田范围内禁止一切与其无关的开发活动，鼓励开展高标准农田建设，严格禁止永久基本农田转化为其他类用地对占用永久基本农田的行为。同时，限制耕地向设施农用地、宅基地等农村建设用地转换。其三，严格管控生态空间转用。生态空间须以生态保护为主，生态红线划定内，应严格控制一切与提升生态系统质量、生态保护无关的开发活动。鼓励生态红线周边的农业用地及建设用地转为生态用地，结合所在区域实际情况，应考虑给予相应政策与资金作为转用支撑。健全国土空间用途管制全流程管理制度。落实国土空间用途管制新职能，以国土空间准入及转用许可为主线，整合相关审批职能，加强自然资源统一确权登记工作，实行建设许可与验收机制，构建国土空间用途管制全流程管理制度。一是在国土空间准入许可阶段，结合自然资源部《关于推进建设用地审批和城乡规划许可“多审合一”改革的通知》（征求意见稿），推进“多验合一”“多测合一”及简化报件审批材料，合并审核、一文批复审批制度。整合农用地转用、林地占用及水资源及岸线资源占用等审批制度，对城镇、农业、生态3个空间相互转用的，全面实施转用许可在先的审批制度。二是在国土空间使用阶段，按照《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》的要求，加强自然资源资产统一确权登记工作。依法依规对区域内的集体土地使用权、林权、水资源等确权登记工作后，方可开发使用。三是实行建设许可与验收机制。自然资源统一确权登记后，自然资源主管部门应对项目建设的规模、方式及相关建设条件进行审核，并发放建设许可证。对符合许可要求的项目同意建设项目竣工验收；对不符合许可要求或因规划条件变更、环境保护要求退出的建设项目，依法实行空间退出管理或整改后再验收的制度。构建完善的生态补偿与生态修复资金保障机制。第一，完善生态补偿法律法规体系。集合当前生态补偿相关要求，对生态补偿的概念、内涵与外延、管理措施与具体实施部门等做出统一的界定，适时出台生态补偿相关法律法规，构建完善的生态补偿法律法规体系。第二，探索生态补偿市场机制。加快推进自然资源资产产权确权登记工作，减少信息不对称及对公共物品进行定价等行为，探索构建生态补偿的市场机制。建立完善的制度体系及激励机制，鼓励企业、个人参与生态补偿，有效构建生态补偿市场机制。第三，优化政府职能转变。按照“放管服”具体要求，加强政府主导和市场调节相结合，在生态补偿机制构建过程中，政府应承担主导角色，完善管理职能与角色定位，对机制构建大方向进行指导和把控。同时，政府建立市场定价标准与制定合理规则，给市场调节留出空间，提高政府执行率，以生态补偿机制的快速审批及全面监管等为基础，推进优化政府职能在生态补偿机制构建中的角色转变。第四，建立跨区域生态补偿机制。在生态补偿机制的构建中，充分发挥国家主导作用，从环保专项资金中拿出一部分资金用于跨区域环境保护，提高各地区生态环境保护工作的积极性。本着“区际公平、权责对等”的原则，在国家的统一组织下，由省（市）地方财政根据受益大小等共同出资，与中央财政资金共同组建生态补偿基金，构建纵向补偿与横向补偿相结合的有效途径。第五，拓宽生态修复与补偿资金来源渠道，加大国家相关生态修复专项资金的支持。目前，部分地区国土空间纠错成本较高，特别对产能过剩及落后产能等企业的腾退工作难度较大，生态修复与补偿所需资金较多，有必要拓宽资金来源渠道，应充分结合相关政策文件的规定，探索尝试政府和社会资本合作（PPP）模式加大资金投入力度。健全信息共享机制，加强统一监管平台建设。充分发挥自然资源主管部门在地理信息、权属、资源环境、管理要素等方面的优势，协调并联合相关部门和行业，整合土地、森林、草原、海洋等各类国土空间信息服务平台，逐步建立涵盖土地、矿产、能源、水、森林、草原等多种资源在内的统一动态监测监管信息系统，推动形成统一、完整、全覆盖、多尺度的国土空间数据资源体系，对国土空间开展全时监测。充分利用遥感、大数据等技术构建信息服务平台，推动实行网上报批、网上监测、实时监管制度，建立常态化资源环境承载力与国土开发强度监测预警机制，完善国土空间用途管制实施效果的督查机制，及时发现各类违反国土空间用途管制的开发利用行为，并有效跟踪取证，严格依法处理。

参考文献：

一、集体土地物权属性的立法偏差

立法对农村土地承包经营权的滞后性规定造成了农村土地的权属纠纷难以调处。按照现行法律的规定，农村土地承包经营权的期限为30年，且遵循“增人不增地、减人不减地”的基本规则。这种制度设计在城镇化推进以前确实具有其进步意义，至少能够调动务农者的生产积极性。但是伴随着城镇化建设进程的加快，农村人口流动加剧，国家惠农政策在二轮承包期内又经历了巨大的调整，土地流转纠纷常态化趋势愈加明显，农村土地确权的难度加大，流转的权属基础不稳定。农村土地权属纠纷形成的根本原因在于法律制度上的三大缺陷：一是农村土地承包权与经营权未实现分离导致农村土地经营背离了城镇化推进的现实需要；二是农村土地承包经营权制度设计的弹性不足导致农民产生农村承包地私有化的错误认识；三是农村土地承包经营权的确权实际滞后于法律制度的初始设计导致土地流转中纠纷重重。担保物权视角下，集体土地财产权面临的立法限制也阻塞了农村土地流转的融资渠道。根据《物权法》的规定，农村集体土地除了“四荒地”和乡镇企业厂房用地可以用于抵押担保以外，其他均不能进行抵押担保，这使得城镇化背景下农村土地流转巨大的融资需求满足渠道受到阻塞。尽管十八届三中全会对农村土地承包经营权抵押担保的限制进行了松绑，但现实中，由于农村土地市场的未同步发育，金融机构出于经营风险的考虑，基本上不愿意将资金投入到农村土地流转项目上来。可以预见的是，即使在农村土地流转市场发育充分情况下，农村土地价值实现的渠道被打通，但由于严格的用途管制制度存在，农村耕地经营权担保融资的额度也是非常有限的。按照最新的政策精神，一旦农村经营性建设用地与国有土地实现同等入市、同权同价，势必又造成农村两种不同用途的土地价值之间的严重失衡，可能会进一步加剧建设用地对农用地的挤占。因此，在城镇化背景下，要解决农村不同用途的土地之间的价值失衡问题，依赖的不仅仅是农村土地市场的培育和完善，更要依赖于完善的农产品流通体系的构建，由此破除在农村所有用途的土地之中农用地的价值劣势。

二、集体土地财产权债权属性的立法偏差

集体土地财产权债权属性主要是从土地使用权流通环节考量土地的财产价值。由于在农村土地与国有土地之间的流通价值的法律定位悬殊，造成现实中地方政府土地财政的依赖性不断加大，同时也加大了地方政府债务的风险系数。

1．立法中农村集体土地的定价机制背离了土

地发展的规律，直接产生了地方政府对土地财政的依赖性。《土地管理法》对农村土地的价值衡量标准，至少存在三个方面的问题：一是立法确定的征收集体土地的行政化定价机制与国有土地市场化定价机制的截然分离，从根本上就抛弃了农村土地外向型流转的市场化运作的可能，为政府权力凌驾于农村土地权利之上制造了合法依据，由此便使得在国家征地和城镇化过程中，可能的侵权方恰恰是国家或者地方政府，决定补偿标准的也是国家或者当地政府，这样合作剩余的分配就会发生严重偏离，②也势必会造成农村土地上的权利配置不均衡，一定程度上剥夺了被征地农民和农村集体组织的自主权；二是按照征收农村土地按照原用途即农业用途加以补偿，为城镇化建设中政府低价取得农村土地制造了合法的依据，这也是造成旧型城镇化会选择土地城镇化道路的根本原因，低成本的土地运作可以造就高附加值的政府绩效调动了地方政府的征地热忱，一定程度上剥夺了农户和集体组织的土地发展权；三是土地征收补偿费用计价依据的滞后性没有考虑到农业产出率提高的因素，使得农民和集体组织在土地征收中无法分享现代农业的发展成果，这在一定程度上也间接造成了农民对政府征地行为的抵触情绪。

2．立法中的土地用途管制不均衡产生了土地

1农村土地流转的必要性

如潞城市的耕地现状：农用地分散、零碎、梯田多，不宜采用现代农业科技、农业市场竞争力不强，抵御自然灾害能力弱，农业收益低。有关调查报告显示：“我国农业劳动生产率仅相当于第二产业劳动生产率的1/8和第三产业的1/4左右”。因此，必须尽快改善当前农业生产模式，使农业发展可与第二、第三产业相竞争。同时必须改变农业现有的经营方式，使农业逐步走上集约化、规模化、标准化、专业化的道路。为此，只有通过农村集体土地的流转，才能为实现农业集约化、规模化、标准化、专业化创造可能。

2农村土地流转中存在的问题

2.1农村承包土地流转不规范

主要表现在：一是土地流转缺乏必要的政府引导，政策面的缺失增加了土地流转的纠纷和风险，流转引起的纠纷不能得到有效的解决，也没有明确的土地流转工作程序；二是农户间的自由流转大多为口头协议，缺少书面合同，即便部分有流转协议的条款也不齐全，双方权利也不明确。

2.2承包土地零散难流转

潞城市属上党盆地，典型的山地多、平地少，绝大部分农民承包的土地分布散、面积少，难以实行集中耕种，难以实现土地流转。再者，实行家庭联产承包责任制以来，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，使土地的资源优势得不到充分发挥。

土地制度是国家基础性制度，新《土地管理法实施条例》（以下简称新《条例》）的立法精神反映了国家土地治理的改革大势和发展要求，值得深入研讨。

一、严守耕地和生态红线，切实维护农民土地权益

新《条例》不仅针对新《土地管理法》有关严格土地管理的规定细化了措施，还把中央近期关于深化土地制度改革、加强土地监督管理的决策部署及时写进法规，为法律落地实施奠定了基础。进一步从严保护耕地。新《土地管理法》按照中央关于实行最严格的耕地保护制度的要求，修订了耕地保护规定，包括把耕地质量不降低与数量不减少一起纳入省级政府耕地保护责任、将基本农田提升为永久基本农田、涉及占用永久基本农田的农用地转用或土地征收必须经国务院批准、禁止通过擅自调整县级和乡（镇）规划规避占用永久基本农田审批等。在此基础上，新《条例》细化和补充了有关规定。一是严格控制耕地转为非耕地。首次从法规层面提出国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地；耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产等。二是严格耕地质量管理。首次从法规层面规定县级以上地方人民政府应当依法对建设所占用耕地耕作层的土壤利用作出合理安排；县级以上地方人民政府应当加强对农业结构调整的引导和管理，防止破坏耕地耕作层。三是强化省级政府保护耕地的责任。首次从法规层面明确耕地保护的责任主体是省级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人；省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到地块。四是建立耕地保护补偿制度。首次从法规层面明确国家建立耕地保护补偿制度，具体办法和实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有核心提示新修订的《土地管理法实施条例》在现行《土地管理法》制度框架下，聚焦严守耕地和生态红线、扩大集体土地权能、有序下放土地审批权等热点问题，进一步明确了制度边界，强化了法律责任。本文在对此进行分析的基础上，就如何围绕新《条例》正确把握我国土地治理的改革方向和发展趋势，进行了深入思考。关部门规定。进一步从严保护生态环境。新《土地管理法》通过“建立国土空间规划体系”这一制度性规定，来体现对严格保护生态环境的要求。新《条例》增设“国土空间规划”专章，对落实“多规合一”进一步作出具体规定。一是赋予规划效力，规定“土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行”。二是明确规划任务，规定“国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求”，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实“三条控制线”。三是严格用地要求，规定“国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围等要求，统筹基础设施和公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模”。四是统一规划监管，规定“县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强信息化建设，建立统一的国土空间基础信息平台，实行土地管理全流程信息化管理，对土地利用状况进行动态监测”。进一步从严维护农民土地权益。在新《土地管理法》修订内容基础上，新《条例》重点从两个方面入手，切实维护农民土地合法权益。一是进一步细化土地征收程序。增加征收土地预公告制度，明确土地现状调查、社会稳定风险评估的要求；征收土地申请批准后，地方人民政府发布征收土地公告，公布征收范围、时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。二是切实保障农民宅基地权益。新《条例》将“宅基地管理”单列一节，明确规定县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域内农村村民宅基地需求，乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当科学划定宅基地范围。针对一些地方存在侵犯农民宅基地合法权益现象，新《条例》强调依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护，并作出了禁止性规定。进一步从严处理违法用地。新《条例》加大了对破坏耕地、拒不履行土地复垦义务等违法行为的处罚力度，增加了对耕地“非粮化”的处罚规定。一是增加耕地“非粮化”处罚。对非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款。二是增加“临时用地”处罚。在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，责令限期拆除，并按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款。三是加大违法转让土地罚款额度。除此之外，新《条例》还增加了行政、司法处理措施，坚决遏制违法用地行为。

二、适度扩大集体土地权能，有序下放土地审批权

新《土地管理法》最主要的制度突破，是将以放权赋能为导向的农村土地制度改革经验，通过修改完善法律予以复制和推广。因此，新《条例》用较大篇幅补充完善了相关规定，推动新法落地实施。推动集体经营性建设用地入市。在新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市规定的基础上，新《条例》进一步明确了入市交易规则、责任主体和保障实施。一是明确土地界址、面积、用途、开发建设强度等入市条件，并会同有关部门提出产业准入和生态环境保护等要求。二是明确编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，应当载明宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容。三是明确依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者。四是明确集体经营性建设用地使用者的权利义务。五是进一步规范集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠与或者抵押等二级市场。保障农村必要的建设用地。新《土地管理法》通过各项举措，扩大了农村建设用地供应。在此基础上，新《条例》结合国土空间规划等，统筹保障农村经营和农民居住必要的新增用地。在农村经营方面，新《条例》规定，“国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途”，“鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地”。在农民居住方面，新《条例》规定“县级以上地方人民政府应当按照国家规定，安排建设用地指标，合理保障本行政区域农村村民宅基地需求”，“乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农村村民生产、生活需求，突出节约集约用地导向，科学划定宅基地范围”，“乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求”。下放和精简建设用地审批事项。在新《土地管理法》关于调整农用地转用审批权限、取消省级人民政府批准的征地报国务院备案等规定基础上，新《条例》进一步采取措施，优化建设用地审批流程。一是明确下放农用地转用审批权限，规定“不涉及占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准”。二是合并办理建设项目用地预审与选址意见书。三是简化建设用地报批材料，按照“批什么就审什么”的要求，将建设用地报批“一书四方案”予以合并，整合为农用地转用方案和土地征收申请。四是明确审查重点，规定农用地转用方案应当重点审查是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况，涉及占用永久基本农田的，还包括占用永久基本农田的必要性、合理性和补划可行性；土地征收方案应当重点审查征收土地的必要性、合理性、是否符合法定的为了公共利益确须征收土地的情形以及是否符合法定程序。五是减少审批层级，规定市、县人民政府组织自然资源等部门拟定农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准，不再“逐级”上报审批。六是下放征地补偿安置方案的决定权，规定土地征收方案批准后，对于个别未达成征地补偿安置协议的，由县级以上地方人民政府作出征地补偿安置决定，并组织实施。这意味着由国务院批准土地征收方案不再报国务院裁决，以进一步提高工作效率，并压实地方政府征地补偿安置的主体责任。七是落实宅基地简化审批的程序和权限。

三、正确把握国家土地治理的改革方向和发展要求

坚持社会主义土地公有制，发挥中国特色土地制度优势。宪法规定，我国社会主义土地公有制包括城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。城市社会化大生产和统一规划、建设、管理的客观需要，决定了城市土地应当实行国有制。农业生产的分散性决定了只需进行一定程度的社区合作，过高的公有化反而会降低生产效率。随着现代农业的发展，特别是农村中大量非农产业的出现，客观上产生了进一步联合和合作的需求，土地集体所有制不仅不能弱化、虚化，而且应当强化、实化。我国在城市和农村实行两种土地公有制度，归根到底是由生产力发展所决定的，是保障社会稳定、提升治理能力所必需的。坚持社会主义土地公有制，是新《土地管理法》和新《条例》修订的基本原则，是深化城乡土地制度改革不可逾越的“红线”。坚持在用途管制基础上发挥市场配置土地资源的决定性作用，有序高效利用土地。建设用地无序扩张、闲置低效，既是市场体系不完善、地价调节不充分的结果，也是用途管制乏力、政府监管缺失的表现。使市场在资源配置中起决定性作用、更好地发挥政府作用，是经济体制改革的总目标，同样也是土地制度改革的总目标。新《土地管理法》和新《条例》的修订，一方面，着力推动集体经营性建设用地入市、优化建设用地审批流程，目的就是通过推进土地要素市场化配置和扩大地方用地自主权，促进用地节约集约，盘活“沉睡”的土地资产；另一方面，着力强化国土空间规划和用途管制，目的就是规范土地市场秩序，维护土地利用的社会整体利益。市场配置和政府管控“双管”齐下、宽严相济，是未来深化土地制度改革的总方向。坚持统筹发展和安全，严守耕地和生态保护红线。粮食安全是“国之大者”，耕地保护是土地管理的首要任务。我国虽已实现了口粮基本自给，但粮食总体自给率已下降到8成以下，粮食安全压力日增，保护耕地更加紧要。2021年中央一号文件强调，采取“长牙齿”的措施，落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。与此同时，面临全球气候变化和我国生态环境赤字增大，坚持保护优先、绿色发展，持续推进生态系统保护修复、筑牢生态安全屏障体系，成为国家发展的重大战略任务。这是新《土地管理法》和新《条例》进一步从严保护耕地和生态环境的时代背景。坚持平等保护城乡土地产权，推动城乡土地要素公平交换和有序流动。改革开放以来，土地制度的改革和调整，核心是土地产权制度创新，重点是在坚持土地公有制基础上创设用益物权。用益物权的创制，可以有效解决稀缺资源所有与利用的矛盾，充分合理利用土地；可以促进稀缺资源的优化配置，提高土地利用效益；可以统筹稀缺资源利用的利益平衡，促进社会公平。针对城乡土地产权权能不平等问题，要在深化城镇国有土地“两权分离”改革的同时，着力探索农村集体土地“三权分置”，加快构建城乡统一的建设用地市场，推动城乡土地要素公平交换和有序流动，促进城乡一体化发展。坚持处理好农民与土地的关系，夯实农村社会稳定的物质基础。农民与土地结合得好不好，事关农民土地权益保障和农村社会稳定，是衡量改革成效的重要标准。处理好农民和土地的关系，不是要放弃政府责任，退回到小农经济。农村集体经济组织既是独立的市场主体，又是基层社会组织，有明确的社区边界，仅靠产权交易无法实现对相关利益主体间复杂的经济社会关系的合理调节，需要政府给予必要的统筹和引导。农村土地制度改革要在坚持农民主体地位、尊重农民首创精神的基础上，着力完善用途管制、市场配置、收益共享、持续发展机制，不断提升土地治理能力和治理水平。

摘要：今年来我国加强对土地进行合理的利用规划，得我国在土地用地总量方面得到了进一步控制，并且耕地方面也得到了进一步地保护，但是情况还是不够乐观。特别是在党提出了保护自然，建设生态文明理念后，顺应环境需求尤为凸显。如何把生态文明建设和土地利用规划合理有效地结合起来是迫在眉睫需要进一步解决的。因如，文章积极探索生态文明背景下土地利用在规划上存在的问题及对策。首先提出生态文明背景下土地整治规划改革的意义，再分析现有土地利用规划面临的问题，最后指出生态文明背景下土地利用规划相应的解决对策。一方面进一步增强生态文明建设意识，突出强调生态建设的重要性，融入生态文明理念的必然性，在今后土地规划中是不可或缺的，另一方面也为推动绿化建设，促进生态文明建筑提供新构思。

关键词：生态文明建设；土地规划；问题及对策

1生态文明背景下土地利用在规划上改革的意义

目前很多国土单位在土地利用规划方面还是简单地以解决耕地“占补平衡”或建设用地指标为目标进行规划，在土地利用规划上几乎没有融入生态文明理念，所以显现了一连串问题，例如资源日益紧张、严重的环境污染、生态系统恶化等。面对如此严峻的形势，必须要转变思想，纳入生态文明建设的理念，尊重、顺应、保护天然环境，让土地在原有风貌的基础上可持续性发展，稳定生态系统的平衡，避免环境恶化加剧。因此，在生态文明的背景下，土地规划改革势在必行，重点要以生态文明理论为指导，全面统筹、综合协调土地整治活动与自然环境的关系。优化土地资源，整治规划模式是优化国家土地空间开局的主要途径和关键点，在生态文明背景下土地利用在规划上的改革一方面有利于建设生态空间更好地让山更清水更秀，另一方面也给自然环境留下更多的修复空间，大力发展环保型生态农业，给子孙后辈留下绿水青山。

2土地规划整治利用中出现的问题

2.1城乡缺乏统筹，土地开发利用存在较多弊端

农村土地流转虽有中央政策的引导，但缺乏执行力度，土地资源的管理和利用仍呈现分割状态。（1）城镇与农村建设用地所有权不同，流转性也随之天差地别，前者属国家所有，可进入市场流转；后者属集体所有，依法不能流转。城镇和农村土地无法统筹开发，空心村、闲置地等低效粗放经营问题凸显，而且这种土地制度的二元结构，导致的土地利用收益也有着天壤之别。（2）农业土地利用效益低，为促成城镇用地迅速扩张，导致违规用地行为增加。（3）经济的高速发展的代价是能源、资源的高消耗以及生态环境的牺牲。以至于局部地区土地破坏、退化严重，土地生态环境总体呈恶化趋势，耕地保护和粮食安全受到影响。（4）受传统经济体制制约，各类用地比例、结构失调。城市用地中生产性用地比重较高，例如工业区等，占比相对较低的道路交通用地已不能满足城市发展及生态环境改善的需求。“摊饼”式城市发展规模，利用率不高，城市开发建设的盲目性导致城镇地价差异明显，郊区、乡村被占土地现象日益严重。同时，由于土地利用与空间布局的不合理，造成用地紧张与浪费并存，严重违背可持续发展战略。（5）由于受城市户口政策限制，进城农民工无法享受和城市居民同等待遇，工资低、工作忙，加上无力负担城市生活成本，促使其选择回农村养老。农民工无法融入城市，无法脱离乡土的情况，造成了他们的双重身份，双重占地现象使农村居民点和城市用地同步增长，用地紧张。